民事檢察監督調查核實權運用研究及完善建議

翁芳潔 陸蔚紅 周焬喆

摘 要：新修訂的《民事訴訟法》對檢察機關民事檢察監督調查核實權作了明確規定，為民事監督權行使提供了有力保障。但由于目前法律規定較為籠統，民事檢察調查核實權在實踐運用中還存在較大限制。本文通過研究調查核實權運用的實際情況，分析目前調查核實權運用存在的主要現實困境，從而提出民事檢察調查核實權的完善建議。

關鍵詞：調查核實權；運用；困境；完善建議

檢察機關作為我國憲法規定的法律監督機關，承擔著對法院民事生效裁判結果監督的重要職能。2012年新民事訴訟法從法律層面賦予了檢察機關民事行政檢察部門調查核實權。2013年11月18日最高人民檢察院公布施行了《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》（以下簡稱《民訴監督規則》），規定了調查核實的范圍、情形、措施、程序等，為檢察監督調查核實權的具體應用作出進一步規制。但新民事訴訟法實施以來，檢察機關在民事虛假訴訟檢察監督的實踐過程中仍存在一定的困境，如何進一步完善和健全檢察監督調查核實權相關機制內容，發揮它應有的作用，以解決實踐中遭遇的困難和問題也成為值得思考的問題。

一、民事檢察調查核實權的概念與性質

（一）民事檢察調查核實權的概念

關于民事檢察調查權，理論界和事實務屆一直存在爭議，常見的有否定說[1]、強化說[2]和限定說[3]三種觀點。2001年最高人民檢察院發布《人民檢察民事行政抗訴案件辦案規則》，該規則第十八條對檢察機關可以行使調查取證權作出規定。2007年《民事訴訟法》修正案將檢察機關民事抗訴范圍擴展至與當事人申請再審條件一致，但此次修訂未對檢察機關是否具有調查取證等監督權限作出規定。2010年最高人民檢察院、最高人民法院、公安部聯合出臺《關于對司法工作人員在訴訟活動中瀆職行為加強法律監督的若干規定》，就檢察機關對司法人員在訴訟過程中瀆職行為進行監督調查的程序進行了系統的規定。同年，最高人民檢察院和最高人民法院下發《關于調閱訴訟卷宗有關問題的通知》，規定檢察機關可以查閱或者調閱人民法院的訴訟卷宗。2011年，最高人民法院和最高人民檢察院會簽了《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》，首次明確了調查核實權及調查范圍。2012年修訂的《民事訴訟法》第二百一十條規定：“人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。”首次以法律形式確定了檢察機關的調查核實權。2013年，最高人民檢察院頒布《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》，第五章第三節以九條內容對調查核實權行使的范圍、措施、程序等作出了更為詳細和明確的規定。

綜上，筆者認為，民事檢察調查核實權的概念可以概括為，檢察機關在民事訴訟法律監督活動中，對法院的生效民事判決、裁定及調解書是否存在法定監督情形、法院審判人員是否存在違法行為及法院執行活動是否存在違法情形等，采取查詢、調取、復制相關證據材料，詢問當事人或者案外人，勘驗、鑒定等非強制性措施進行調查取證和證據核實，以決定是否提出檢察建議或者抗訴的權力。

（二）民事檢察調查核實權的性質

概括起來，民事檢察調查核實權主要有以下幾個方面的性質：

1.職權的法定性

《民事訴訟法》第十四條規定，人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督。這要求民事訴訟檢察監督必須依職權進行，民事檢察調查核實權同樣應當依職權開展，不能超越法律規定的范圍、措施和程序，不能破壞檢察機關事后監督的謙抑性，不能將調查核實理解為類似刑事訴訟中的偵查。[4]

2.地位的中立性

民事檢察調查核實權是公權力對公權力的監督，而非對私權力的救濟，其不能代替當事人的舉證責任。民事檢察調查核實權的行使也應符合民事訴訟的基本特性，保持地位中立性，避免角色錯位，既不能成為申請監督人的代理人，也不能越權代替當事人一方履行舉證責任。

3.手段的非強制性

《民訴監督規則》第五章第三節較詳細地規定了調查核實權的范圍、措施、程序。同時規定，“人民檢察院調查核實，不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結財產等強制性措施”。這也說明民事訴訟檢察監督不同于刑事偵查權，檢察機關在進行調查核實過程中，既不能對被調查采取限制其人身自由的強制措施，也不能對被調查對象采取查封、扣押、凍結財產等強制措施。

二、民事檢察調查核實權在虛假訴訟監督中的實際運用及現實困境

（一）調查核實權在民事虛假訴訟檢察監督中的運用

1.概況

以浙江省某基層院為例，該院民事行政檢察部門自2015年至2017年，共受理民事生效裁判結果監督案件35件，涉及虛假訴訟監督為22件，占比62.8%。其中2015年3件，涉及虛假訴訟監督為0件；2016年13件，涉及虛假訴訟監督為8件；2017年19件，涉及虛假訴訟監督為14件。從數量上看，虛假訴訟監督案件呈現逐年增加的態勢，涉及案由主要集中在民間借貸糾紛、勞動報酬糾紛等，各占13.6%、86.4%。

2.啟動

上述基層檢察院受理的這22件涉及虛假訴訟監督案件，均為案外第三人至檢察機關舉報立案，檢察機關在審查過程中，啟動調查核實權的為22件，比例達到100%，其中12件系檢察機關依職權啟動，占比55%，10件為依當事人申請啟動，占比45%。從以上的數據和比例可見，調查核實權的運用已經成為民事虛假訴訟監督中重要的一種手段和措施，在民事虛假訴訟監督中占據重要地位。

3.程序

上述基層檢察院在開展民事虛假訴訟監督調查核實過程中，均嚴格依據《民事訴訟規則》的要求進行。對于當事人和案外人的詢問均制作詢問筆錄，詢問筆錄中明確告知當事人或案外人其享有的權利和義務，詢問結束后詢問筆錄交由當事人或案外人閱讀核對，而后簽名、捺印；調查核實均由二名以上檢察人員共同進行，至金融機構或其他機構調查取證的，均出具協助調查通知書，并出示證件。

4.措施

上述基層檢察院在開展民事虛假訴訟監督調查核實過程中，運用到的措施主要是查詢、調取、復制相關證據材料、詢問當事人或者案外人和咨詢專業人員、相關部門或者行業協會等對專門問題的意見，分別占比100%、72%、13%。由以上數據可見，目前民事虛假訴訟監督主要運用的是查詢、調取、復制相關證據材料、詢問當事人或者案外人兩種主要措施，對于委托鑒定、評估、審計和勘驗物證、現場則較少運用到。

5.效果

上述基層院啟動調查核實權的22起涉嫌虛假訴訟案件，有4件向法院發出再審檢察建議，占比18%，其中2件再審檢察建議獲得法院采納，啟動再審程序后，經調解改變原判決，其中1件為當事人追回經濟損失900余萬元，另2件檢察院針對法院調解損害第三人利益，涉嫌虛假訴訟向法院發出再審檢察建議，但法院對再審檢察建議不予采納，理由為檢察機關認為的裁判結果損害第三人利益證據不夠充分。分析以上數據，檢察機關受理的涉嫌虛假訴訟案件最終成案率相對較低，未能取得預期效果，這也是大部分基層院面臨的現狀，這中間與調查核實權行使尚不充分和存在阻力不無關系。

（二）民事檢察調查核實權運用的現實困境

1.立法層面

（1）法律規定尚不完備，缺乏明確細則。新民事訴訟法從法律層面賦予了檢察機關民事行政檢察部門調查核實權。但此后對于如何行使調查核實權并無詳細規定，對于民事調查核實權如何啟動、調查核實對象范圍、調查方式措施等等均無相應規定，致使該項權力在一定時期內行使較為混亂，各級檢察機關僅能在實踐中各自探索，對民事監督的開展推動力不大。

（2）《民訴監督規則》系檢察系統內部文件，外部約束力低。目前檢察機關開展調查核實工作主要依據為《民訴監督規則》，但該《規則》系檢察系統內部文件，外部知曉度不高，效力偏弱，其歸根結底僅是檢察系統對內的相關辦案規定，是檢察系統這一特定領域的產物，缺乏對外的普遍約束力。

2.實踐層面，調查核實權的保障機制尚不健全，行使遭遇阻力較大

從上述基層院在民事虛假訴訟監督開展過程中調查核實權的行使效果看，絕大部分案件最終無法成案，未能達到預期的效果，這與被調查對象軟抵抗避而不見或故意不配合不無干系。由于調查核實權并非像偵查權那樣是一種強制性權力，其開展的方式也僅為查詢、詢問等毫無強制約束力的措施，因而，假如被調查對象刻意回避、拖延，調查核實權就會遭遇阻力，無法順利推進下。

3.操作層面

缺乏與公安、法院的配合機制，無法有效推進調查核實取得成果有效轉化等。民事虛假訴訟的監督涉及到公安、檢察、法院等多個司法部門的協作和配合，單靠檢察一家之力有時難以推進和開展。但實踐中，公安機關常常以不便于插手經濟糾紛為由，拒絕與檢察機關配合開展調查，而法院則考慮到生效裁判的穩定性，不愿意輕易推翻自己的裁判結果，因而檢察機關調查核實取得的相關材料有時難以被法院認可為可采納的“新證據”，導致虛假訴訟案件難以查實。

三、完善民事檢察調查核實權運用的建議

（一）立法層面，健全立法保障機制

調查核實權作為民事訴訟監督的衍生權力，在民事訴訟監督開展過程中應當發揮應有作用。但目前對于調查核實權的法律規定不盡完善，現有的一些可依據的內容也分散在效力層級相對偏低的檢察機關內部辦案規則或法檢會簽文件等中，沒有系統的權威的立法保障。因而建議在更高層次的法律法規中對調查核實權進行細化和明確規定，對調查核實權啟動的方式、調查核實的方式措施、調查核實成果的效力等等內容均進行更為詳細和明確的規定，賦予調查核實權應有的立法地位。同時應當規定，檢察機關在行使調查核實權時，應當保持中立和謙抑，防止調查核實權的行使者隨意逾越檢察機關在民事訴訟監督中保持中立的邊界。

（二）實踐層面，賦予強制措施保障機制

新《民訴法》第一百零九條至一百十七條規定妨害民事訴訟法院可采取的強制措施，賦予了審判機關較強剛性的措施以保障訴訟程序正常運轉。但對于檢察機關，雖然規定了檢察機關民事訴訟監督過程中有調查核實權，但卻無任何強措施保障調查核實權的開展，大大削弱了調查核實權的效力發揮。因而，筆者建議可適當賦予檢察機關在開展調查核實權時可采取部分強制措施的權力，如在調查核實權開展過程中出現妨害檢察監督正常開展的，檢察機關可采取相應的制裁權，當必要的調查對象拒絕、妨礙調查核實時，可視情況采取相應強制措施，排除妨礙，以保障調查核實工作順利開展。

（三）操作層面，建立公檢法協作配合機制

近年來，各地公、檢、法為更好的開展虛假訴訟查處工作，各自開展探索和實踐，建立起相互協作配合機制的案例屢見不鮮，對檢察機關民事訴訟監督工作開展和虛假訴訟查處工作推動較大。但各地實踐不一，對于調查核實權的認知也不盡相同，對于調查核實權開展的效力及調查核實取得證據的效力各地公檢法并未形成共識。因而，筆者建議，各地公檢法應當在結合本地實際的基礎上，聯合出臺關于民事虛假訴訟監督開展的協作配合機制，其中對于調查核實權開展時的相互配合予以明確，如在必要時，檢察機關在開展詢問過程中，可以邀請公安機關到場，協助聯合開展詢問；檢察機關為調查需要，向法院查詢、調閱相關材料，法院應當準許等等。以此，進一步推動虛假訴訟等民事監督進程，更快更高效地查清案件事實，有效推進調查核實成果轉化。

總的來說，民事檢察監督調查核實權的行使保障了司法公正的實現，有效地維護了當事人的合法權益。在實踐過程中，各地檢察機關應當在保持中立謙抑的地位下，充分謹慎行使好該項權力，更好地推動檢察機關民事訴訟監督工作的開展。

參考文獻：

[1]王利明.中國民事證據的立法研究與應用[M].北京：人民法院出版社，2000：325.

[2]熊皓，莫曉波.檢察機關民事抗訴案件調查權初探[J].人民檢察院，2005（1）.

[3]孫謙.檢察理論研究綜述[M].北京：中國檢察出版社，2004：461.

[4]孫加瑞.民事行政檢察的審判化誤區與檢察化回歸[J].國家檢察官學院學報，2012（3）.