中國特色農業發展40年：歷程、特征與經驗

何安華

摘要：中國特色農業發展40年的歷程，可大致歸為三個階段：為“以糧為綱”讓路而在夾縫中等待時機、借助農業結構調整的東風踏上規劃發展之路、以農業供給側改革和精準扶貧為契機全面發展。在發展過程中，特色農業呈現出三個特征：在區域層面是產業布局不斷優化，區域特色基本形成；在產業層面是產業化市場化水平提升，品牌化趨勢明顯；在主體層面是經營主體多元化發展，合作模式多樣化。特色農業發展的基本經驗可歸納為以特色資源為基礎、以市場容量為邊界、以保護開發為基石。

關鍵詞：特色農業；發展歷程；特征；基本經驗

中國的改革開放走過了40年，同期農業的發展取得了令世界矚目的成就。由于中國幅員遼闊，地區自然資源稟賦、地理環境、氣候條件、種植歷史傳統、生活消費習慣等在不同地區都存在明顯差異，這些因素共同作用于當地的農業生產，成就了區域特色農業。特色農業內含于農業，但其發展歷程和主要特點又因其“特”而有所不同，與整個農業的發展既有聯系又有差別。進入21世紀后，我國農業從解決“吃飽”問題向解決“吃好”方向迅速邁進，以區域資源為基礎的特色農業發展成為了農業發展進入新階段的重要選擇，成為了農業供給側結構性改革的重點方向，成為了打贏脫貧攻堅戰中產業扶貧的重要戰場。

一、特色農業發展的三個階段

特色農業的發展歷程伴隨著我國農業發展和農業政策演變的整個歷程。40年間的特色農業發展歷程，按照階段性的發展目標及相應農業政策作大致區分，可以歸為如下三個階段：

（一）1978—2001年：為“以糧為綱”讓路而在夾縫中等待時機

農村改革之初，口糧食物短缺是當時亟需解決的重大問題。在此背景下，盡管1978年農村開始了改革，但農業生產仍以大宗主要糧食生產為主，“以糧為綱”的政策口號深入人心并影響著農民的農業生產決策。1981年國務院轉發國家農委《關于積極發展農村多種經營的報告》和1982年中央一號文件《全國農村工作會議紀要》中都提出“決不放松糧食生產，積極開展多種經營”的方針，提出“將本來不宜于種糧食，而適宜種其他作物的耕地逐步改為合理種植；在適宜的地區，發展國家急需的原料如棉花、糖料等生產”，但文件同時也強調“必須保證糧食生產持續穩步地增長”。1983—1986年的中央一號文件基本都貫徹著“決不放松糧食生產、積極發展多種經營的方針”。

“九五”計劃期間，政府把發展區域特色農業作為農業產業化發展的重要戰略手段，引導地區經濟協調發展，特色農業發展呈現出“板塊化”特點。1998年底，國家做出了農業和農村經濟發展進入新階段的重大判斷，認為經過改革以來20年的發展，我國主要農產品供給已由長期短缺變成總量平衡、豐年有余。在此背景下，21世紀初我國的農業政策圍繞農業結構調整、增加農民收入的主線展開，力求把過去單純追求產量的工作重心轉到在保持總量平衡、優化農產品結構的基礎上，更加突出質量和效益的發展軌道上來。可以說，在這一階段，特色農業發展主要服務于“以糧為綱”，直到20世紀末政府提出區域經濟協調發展和21世紀初啟動新一輪的農業結構調整。

（二）2002—2011年：借助農業結構調整的東風踏上規劃發展之路

2002年12月26日，原農業部下發《關于加快西部地區特色農業發展的意見》，以此為標志，我國迎來了特色農業發展的春天。2003年1月29日農業部頒布了《優勢農產品區域布局規劃（2003—2007年）》，指出要充分發揮農業比較優勢，重點培育一批優勢農產品，優化大宗農產品區域布局。在此基礎上，農業部選擇地域性強、品質優和市場前景好的特色農產品。2004年中央一號文件提出，“要加快實施優勢農產品區域布局規劃，充分發揮各地的比較優勢，繼續調整農業區域布局。”2005年中央一號文件明確提出要發揮區域比較優勢，建設農產品產業帶，發展特色農業，并對特色品種保護與開發、特色農業標準化示范基地建設、特色農產品品牌整合等方面提出了要求，要求各地和有關部門要專門制定規劃，明確相關政策。此后，2006—2010年的中央一號文件都非常重視特色農業發展，對特色農業發展的政策要求、政策著力點更加具體和細化。

2007年7月19日，原農業部發布《特色農產品區域布局規劃（2006—2015）》，具體規劃了10 大類 114 種特色農產品，系統指導各地特色農業發展，引導特色農產品向最適宜區集中，促進農業區域專業分工，深化農業結構戰略性調整，加快形成科學合理的農業生產布局。從2003年的優勢農產品進一步聚焦到2007年的特色農產品，政府先后制定和實施了兩個區域布局規劃，從指導思想、基本原則具體化到產品選擇、主攻方向、優勢區選擇和發展目標，特色農業走上了規劃發展的道路。經過幾年的努力，特色農產品總量不斷增加，質量不斷提高，經濟效益快速增長，已成為區域農村經濟的重要支柱和出口創匯的重要產品。

（三）2012年至今：以農業供給側改革和精準扶貧為契機全面發展

2004年以來，我國農業、農村發展的成就令人矚目，糧食總產量連年增產勢頭延續至2015年，實現了“十二連增”。在糧食總產量連增的背景下，三大主糧中尤以玉米呈現出的生產量、庫存量、進口量“三量”齊增的現象最為突出。考慮到資源、環境和需求等多種因素，2015年12月24日至25日，中央農村工作會議強調，要著力加強農業供給側結構性改革，提高農業供給體系質量和效率，使農產品供給數量充足、品種和質量契合消費者需要，真正形成結構合理、保障有力的農產品有效供給。早在提出農業供給側結構性改革的前一年，2014年4月22日，原農業部就發布了《特色農產品區域布局規劃（2013—2020年）》，重點發展10類144種特色農產品，結合《全國主體功能區規劃》中“七區二十三帶”農業戰略格局要求，規劃了一批特色農產品的優勢區，并細化到縣。

為做大做強優勢特色產業，2017年中央一號文件和中央農村工作會議提出要制定特色農產品優勢區建設規劃，建立評價標準和技術支撐體系，鼓勵各地爭創園藝產品、畜產品、水產品、林特產品等特色農產品優勢區。為此，原農業部等九部委聯合發出《關于開展特色農產品優勢區創建工作的通知》（農市發〔2017〕3號），發改委、農業部、林業局聯合印發《特色農產品優勢區建設規劃綱要》，鼓勵地方做大做強優勢特色產業，爭創特色農產品優勢區，把土特產和小品種做成帶動農民增收的大產業。2017年8月，原農業部等九部門啟動了中國特色農產品優勢區創建和遴選工作，經過公開競爭選拔出62個中國特色農產品優勢區。2018年中央一號文件提出，推進特色農產品優勢區創建，建設現代農業產業園、農業科技園。

無獨有偶，2015年11月29日，我國吹響了打贏脫貧攻堅戰的號角，《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中明確提出“發展特色產業脫貧”，發展特色農業作為貧困地區農民產業脫貧的重要渠道。也正是從2015年起，特色農業肩負起農業供給側結構性改革和產業扶貧的雙重任務。隨后，云南、貴州、福建、重慶等地紛紛立足當地實際，科學編制了區域農業特色優勢產業規劃，聚焦重點產業發展，發展特色農業的熱潮在全國范圍內掀起。

二、特色農業發展的主要特征

當大致把握了40年來我國特色農業發展的基本軌跡后，需要總結其發展過程中呈現出的主要特征，以便因勢利導促進特色農業進一步健康發展。

（一）區域層面：產業布局不斷優化，區域特色基本形成

2002年以前，各地自主發展區域特色農業，2002年以后，隨著農業部在2003年、2007年和2014年連續三次發布農產品區域布局規劃，指導各地立足本地資源稟賦有計劃有組織有方向地發展特色農業，我國特色農業生產的專業化水平已顯著提升，特色農業的區域分布格局已基本形成。據《特色農產品區域布局規劃（2006—2015年）》，四川省已初步形成川西“稻菜”、“稻菇”輪作產業帶、川西南茶葉產業帶、龍門山脈優質紅心獼猴桃集中發展區；重慶市初步形成了以涪陵、黔江為主的蠶桑產業區，以永川、榮昌為主的筍竹產業帶，以九龍坡、北碚為主的花卉苗木產業區；安徽省形成以皖南和皖西為主的蠶繭產業區。部分地區更是細化到同一個特色產業的不同功能區。據筆者調查，云南省對其花卉產業按功能劃分為“六大核心區”，包括以嵩明、紅塔、通海等為重點的花卉種業核心區，以呈貢、晉寧、瀘西等為重點的鮮切花核心區，以楚雄、大理、保山等為重點的地方特色花卉核心區，以沾益、安寧、宜威等為重點的加工用花卉核心區，以宜良、開遠、彌勒等為重點的綠化觀賞苗木核心區，以大理、麗江、騰沖等為重點的花卉旅游核心區。可以說，特色農業發展已從產業間省際區域布局逐漸具體化到省域內產業分工布局。

（二）產業層面：產業化市場化水平提升，品牌化趨勢明顯

只有特色農產品的生產經營規模發展壯大到一定程度才能形成特色農業產業。發展特色農業離不開特色農產品的生產產業化和供給市場化。經過40年的發展，我國特色農產品的產業化市場化水平均有所提高，各地很多傳統特色農產品生產已演變成地方農業經濟的特色支柱產業。例如2016年云南高原特色現代農業10個重點特色產業中，蔬菜、水果、茶葉、咖啡、花卉、中藥材、生豬、牛羊等8個重點產業的農業總產值達到2788.3億元，農業增加值1574.7億元，分別占全省農業總產值、增加值的76.7%和70.2%。在全國范圍內，云南的咖啡、花卉產業的面積和產量均居全國之首，茶產業面積和產量均居全國第二位。重慶2015年重點推進柑橘、榨菜、生態漁業、草食牲畜、中藥材、茶葉、調味品等七大特色產業的產業鏈建設，力爭到2020年，成功打造1000萬畝產業鏈基地，每個特色產業鏈培育2—3家加工龍頭企業。隨著產業化市場化的提升，特色農業發展的品牌化趨勢越來越明顯。例如，“十二五”期間，云南省蔬菜“三品一標”累計認證產品442個、面積達392萬畝。截至2016年底，內蒙古的無公害農產品、綠色食品和有機農產品分別達到963個、472個和308個。品牌化建設顯著提升了特色農產品的市場競爭力，極大地促進了特色農業的發展。

（三）主體層面：經營主體多元化發展，合作模式多樣化

特色農業的經營主體從改革之初的農戶家庭經營為主，轉變為如今的普通農戶、專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等多種經營主體百花爭鳴的格局。以云南省的花卉產業為例，2016年云南省有花卉企業2136家（其中省級農業產業化重點龍頭企業30余家）、花農合作組織489家、花農21.6萬戶、花卉從業人員80余萬人。特色農業經營主體之間的多種合作經營模式促進了特色農業快速發展。除了各經營主體獨自經營外，各地還涌現出了“公司+農戶”、“合作社+農戶”、“公司+合作社+農戶”、“合作社+基地+農戶”、“公司+基地+園區+農戶”等多種合作模式。內蒙古自治區更是依托地理標志農產品去培育特色農產品專業市場，探索出“地理標志+龍頭企業+農戶”、“地理標志+龍頭企業+生產基地+專營店”的經營模式，以地理標志為紐帶，將分散的農戶與農業企業有效聯結起來。多元化的合作模式各有其適用性和生存空間，與不同經營主體因資源擁有量、風險承受能力、利益訴求等差異引發的不同合作需求相適應，一方面保障了各方合作共贏，另一方面確保了當地特色農業產業在最適宜的生產方式下持續發展。

三、特色農業發展的基本經驗

40年來，我國特色農業發展從地區獨自探尋出路的多點分散發展走向了區域整體布局規劃的集中開發式發展，有一些基本經驗是40年來一以貫之所奉行的，甚至幾近成為客觀規律。

（一）特色資源是特色農業發展的基礎

任何生產活動都以一定的資源為基礎，特色農業的產業基礎是本地的特殊資源，包括區域獨特的地理地貌、物種、氣候、生態條件等自然特殊性以及人文歷史、種植傳統、生活習慣、消費傾向等群體特殊性。區域內的自然特殊和群體特殊分別從供給支撐和需求拉動兩方面共同推動了區域特色農產品發展演變成特色產業。因此，發展特色農業需要先天條件，但并非先天形成，而是長久以來人與自然和諧發展的結果，是先天基礎和后天努力的結晶。物與人缺一不可，這也正是區域“特色”之所在，不是所有地區都能通過學習就能發展出特定的農業產業。

（二）市場容量是特色農業發展的邊界

無市場不成產業，特色農業的發展需要和該特色產品的市場容量相適應。市場容量太小，特色農產品流通范圍受限，成不了產業。市場容量太大，農產品質量差異的靈敏度就會很小，該類產品的產業就無所謂是否特色。選擇哪一類特色農產品去發展成為一個特色產業，不僅要考慮區域的資源環境承載力，更要考慮特色產業的產品去向，考慮消費群體的購買意愿和購買能力。人人都能生產的產品不是特色產品，同樣，人人都能獲得的產品更不是特色產品。

（三）保護開發是特色農業發展的基石

發展特色農業要防止過度開發，同時兼顧生態環境保護，在保護中謀開發，在開發中促保護，促進特色農業可持續發展。科技要素的引入應客觀看待，科技要素可以活化傳統特色產業，但也可能將傳統特色產業改造成現代大眾產業。一個地區如何保護和發展當地的特色農業，應以保護為底線，不必過于急切去改造特色農業。

（作者單位：農業農村部農村經濟研究中心）

責任編輯：凌玉