祿勸縣天保工程二期森林管護實施問題及保障措施

范如榮

(云南省林業調查規劃院 昆明分院，云南 昆明 650200)

1 基本情況

1.1 自然地理概況

祿勸縣屬云南省昆明市的郊區縣。地處金沙江南岸，普渡河下游，地理位置介于東經102°14′～102°56′、北緯25°25′～26°22′之間。祿勸縣東與尋甸縣相連;南與富民縣接壤;西與武定縣毗鄰;北與四川省的會理縣、會東縣隔金沙江相望。祿縣版圖狀如梨葉，東西窄、南北長，東西最大橫距69 km，南北最大縱距105 km，轄區總面積424006.0 hm2。祿勸縣生態區位特殊，屬天保工程區。

祿勸縣地勢呈東北高、西南低,自東北向西南呈階梯狀緩降。境內被金沙江、普渡河、掌鳩河、洗馬河等河流強烈切割，山高谷深，地形陡峻復雜，地表起伏較大。境內最高海拔為東部馬鬃嶺，海拔4248 m，最低海拔在金沙江與普渡河交匯處，海拔為746 m，相對高差3502 m。

祿勸縣屬北亞熱帶季風氣候，由于境內高差大，立體氣候明顯，全縣干濕季分明，年溫差小，日溫差大，年平均日照時數2255.6 h，日照率53%，但時空分布不均，冬春多，夏秋少，光熱條件優越，有利于植物生長發育，增加生物量。

祿勸縣森林土壤垂直分布明顯，由高海拔到低海拔主要分布有高山草甸土、暗棕壤、棕壤、黃棕壤、紅壤、紫紅色、燥紅土等。其中紅壤為地帶性土壤，在全縣分布面積最廣。

祿勸縣位于金沙江南岸，境內河流均屬金沙江水系，主要有金沙江、普渡河、掌鳩河、洗馬河等大小河流431條。其中普渡河是金沙江的一級支流；掌鳩河是普渡河的一級支流。

1.2 森林植被及森林資源現狀

祿勸縣由于境內高差大，立體氣候明顯，導致森林植被垂直分布明顯，全縣從低到高分布有干熱河谷植被類型、半濕潤常綠闊葉林、針闊葉混交林、冷杉林及杜鵑灌木林等森林植被類型，喬木林優勢樹種主要有：云南松、櫟類、栲類、華山松、旱冬瓜、滇油杉、冷杉等。

根據祿勸縣2016年森林資源二類調查報告，全縣土地總面積424006.0 hm2，其中：林地面積338071.8 hm2，占全縣總面積的79.73%；非林地面積85934.2 hm2，占全縣總面積的20.27%。森林覆蓋率為57.12%，林木綠化率67.51%，活立木總蓄積13348190 m3。

在林地面積338071.8 hm2中，有林地面積227774.8 hm2，占林地總面積的67.375%；疏林地面積8.9 hm2，占林地總面積的0.003%；灌木林地面積58070.7 hm2，占林地總面積的17.177%；未成林造林地面積38480.6 hm2，占林地總面積的11.382%；無立木林地面積11803.2 hm2，占林地總面積的3.491%；宜林地面積1933.6 hm2，占林地總面積的0.572%。

2 祿勸縣天保工程二期森林管護實施情況

2.1 工程實施的必要性

天然林在涵養水源、保持水土、維護生態平衡、保護生物多樣性、應對氣候變化和服務經濟社會發展等方面有著重要作用。實施天保工程，是黨中央、國務院為加快生態環境建設，實現經濟與社會可持續發展戰略的重大決策。森林管護是天保工程的重要內容之一，祿勸縣天保工程一期森林管護工作從1999年全面啟動實施，至2010年結束，天保工程一期森林管護工作的實施取得了顯著的階段性成效，并順利通過省、市林業部門驗收。工程的實施取得了顯著的生態效益、社會效益、經濟效益，但是工程區后續產業發展缺乏有力的政策保障和資金扶持，工程可持續發展能力不強。根據祿勸縣社會經濟持續發展的必然要求，建設“森林云南”的需要，在鞏固好一期天保工程森林管護建設成果的基礎上，繼續實施天保工程二期森林管護工作勢在必行。

2.2 工程實施時間和范圍

祿勸縣天保工程二期森林管護實施期為10年，即2011年至2020年；實施范圍包括縣境內的所有鄉(鎮、街道辦事處)、縣屬旋渦塘林場、轎子山自然保護區等共14個實施單位。

2.3 工程實施主要目標及任務

2.3.1 工程實施主要目標

從祿勸縣長遠的森林經營來看，應遵循人與自然和諧相處、資源良性循環的保護和發展理念。通過天保工程二期森林管護實施，使祿勸縣天然林資源質量不斷提升、生物多樣性進一步得到有效保護、森林景觀不斷改造、森林文化內涵不斷豐富、林業保障能力不斷增強。

2.3.2 工程實施主要任務

祿勸縣天保工程二期森林管護面積439.4034萬畝，其中：國有林管護面積21.5116萬畝，集體林管護面積417.8918萬畝(集體所有的國家公益林面積124.7600萬畝，地方公益林面積150.3800萬畝，商品林面積142.7518萬畝)。

3 祿勸縣天保工程二期森林管護實施存在問題及保障措施

3.1 工程實施存在問題

祿勸縣天保工程二期森林管護實施5年來取得了顯著的成效，但是關系林區長遠發展的深層次問題還沒有根本解決。當前存在的問題中，既有歷史遺留下來的，也有工程實施后暴露出來的。存在問題主要表現在以下幾方面。

(1)森林資源管護的任務繁重。祿勸縣是昆明市所屬第一大縣，是典型的山區縣，素有昆明市“北大門”之稱；境內東西窄、南北長，東西最大橫距69 km，南北最大縱距105 km；境內山高坡陡，地形較為復雜，林農交錯現象嚴重；全縣森林資源分布不均，金沙江沿岸鄉(鎮、街道辦事處)森林資源較少，而南部、東部鄉(鎮、街道辦事處)森林資源比較豐富。從客觀上講，森林資源管護難度大，管護任務重。

(2)部分鄉(鎮、街道辦事處)對天保工程二期森林管護實施的復雜性、長期性、艱巨性、系統性認識不足，對如何實施好工程的指導性不強，組織措施不夠完善。

(3)森林經營“重造輕管”的觀念沒有根本改變，森林管護方式方法簡單粗放。

(4)基礎設施建設滯后，影響森林管護的實施。

(5)森林管護單位投入偏低，導致項目實施資金壓力大。

(6)天保工程森林管護沒有安排森林病蟲鼠害防治經費，全縣每年森林病蟲鼠害成災面積平均達16100畝以上，往往因不能及時防治，影響資源增長及森林管護效果。

(7)由于地方財政困難，天保工程20%的地方配套資金基本不能籌集到位；山區能源替代問題仍然沒有得到很好的解決。

(8)森林管護人員工資待遇低，影響工作積極性；部份鄉(鎮、街道辦事處)有編制、有機構，但因資金不足，人員無法配齊。

3.2工程實施保障措施

祿勸縣天保工程二期森林管護實施，只有在一期工程的基礎上，在組織領導、制度建設、工程宣傳、技術、資金等方面制定更完善的保障措施，才能保障工程有序進行，確保工程建設質量。

3.2.1 提高認識，加強組織領導

祿勸縣委、縣政府應高度重視天保工程二期森林管護工作，加強對天保工程二期森林管護實施的復雜性、長期性、艱巨性、系統性認識，加強工程建設的領導和組織協調工作，成立了“祿勸縣天保工程二期工作領導小組”，全面負責領導祿勸縣天保工程二期森林管護工作，領導小組由縣長任組長、分管副縣長任副組長，縣農、林、水、環保、審計、規劃及各鄉(鎮、街道辦事處)人民政府主要領導為成員?！邦I導小組辦公室”由縣林業局抽調骨干工程技術人員組成?！邦I導小組辦公室”應做好與相關部門的協調工作。

各級政府應將“天保工程”納入社會經濟發展計劃、財政預算和社會養老保險統籌計劃等當中，使之成為其中心工作之一。

3.2.2完善森林管護的各項規章制度

(1)森林管護要依法進行，要進一步完善森林管護制度。完善森林管護人員聘用及管理制度。要聘用熱愛林業工作，身體健康，為人正直、做事公道，在群眾中有威信、具有一定的組織能力和文字表達能力，年齡在18～50周歲之間的守法村民為森林管護人員；森林管護人員的招聘，要遵循“公開、公平、擇優”的原則；通過招聘錄用的森林管護人員，要與鄉(鎮、街道辦事處)林業站或林場簽訂勞動合同，并報縣林業局備案。

(2)完善森林管護人員培訓制度。要定期對森林管護人員進行培訓，以提高森林管護人的執法水平和能力。

(3)完善森林管護人員責任制度。①準確掌握管護責任區的四至界線，了解民情、林情和山情。②對管護責任區的森林資源進行全面巡查，確保責任區的森林資源安全，制止破壞森林資源的一切行為。采取有效措施，制止管護責任區內亂砍濫伐、偷砍盜伐、非法占用林地、開山炸石、開礦采沙、亂捕濫獵、破壞野生動植物資源等違法行為，并及時上報；森林防火期，做好進入林區人員的登記及收繳火種工作，制止違規用火和消除火災隱患，做好巡山記錄，督查并制止野外違章用火，發現火情及時報告并積極參與撲救，及時向本級森林防火機構報告日常管護情況，協助火案查處工作。統一著裝(穿著防火馬夾)，持證上崗(佩戴護林員證)，做好日記錄、月小結、年總結。

(4)完善檢查及考核制度。認真執行《天然林資源保護工程二期省級復查量化考核辦法》，各鄉(鎮、街道辦事處)林業站、國有林場要加強對森林管護人員的監督和管理，定期對森林管護人員的出勤、責任落實、管護成效進行檢查及考核，檢查及考核結果可作為下撥森林管護人員補助經費、獎懲和是否續聘的依據。

3.2.3 加強宣傳、實現全民參與和社區共管

充分利用廣播、電視、報刊、網絡等各種媒體，在城鄉廣泛開展多形式、多層次、全方位的天保一期森林管護成效和二期森林管護有關政策的宣傳，以正確的宣傳和正面的報道引導社會輿論，使天保工程二期森林管護工作的重要意義和有關規章制度深入廣大群眾心中，努力營造全社會關心、支持、參與和監督森林管護的良好輿論氛圍和社會環境，使森林管護工作逐步實現全民參與和社區共管的局面。

3.2.4 加強農村能源建設

開展農村能源建設，大力建設農村戶用沼氣池、節柴灶、太陽能熱水器，通過農村能源建設項目的實施，有效地減少薪柴等能源消耗，降低森林資源低價值消耗。

3.2.5 技術保障

(1)加強森林管護人員培訓。要定期對森林管護人員進行《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國森林法實施條例》、《云南省森林條例》、《云南省林地管理條例》、《云南省林地管理辦法》等的培訓，打造一支全局觀念強、政治思想好、業務技術精、組織紀律嚴、工作作風硬的森林管護隊伍。

(2)對森林管護、森林病蟲鼠害預防與治理等各項具體工作制定工作分解結構(WBS模塊)，為監控及預測工程費用、進度和實施效果提供基準信息。確立關鍵路徑(CPM)，量化信息，為識別潛在的工程延遲風險和現場監督與指導提供重要依據，保證工程保質保量、低耗按時完工。

(3)強化現場監督和指導。選派技術骨干對各項具體工作及時、準確作出現場監督和指導，通過計劃、組織、協調、控制和檢測，使各項工作的實施處于良好的結合狀態,達到優質、高效、低耗、均衡地保證經營方案得到全面落實。

(4)全面推進計算機技術在森林管護中的運用，建立完善地理信息系統，有步驟、有條理地推進生產經營活動、日常管理、森林資源檔案管理及信息化建設，提高各項資源和經營活動數據的安全性、可靠性和指導性。

(5)拓展遙感技術及無人機技術在森林管護工作的運用，逐步構建“天上看，地下巡”的現代森林管護體系。

3.2.6 資金保障

嚴格按批準的《實施方案》編報年度資金使用計劃，嚴格資金使用的各項管理規定，嚴格財經紀律和財務制度。天保工程二期森林管護資金投入以中央財政補助投入為主，為確保工程順利實施和質量，祿勸縣委、縣政府應確保20%的地方配套資金足額到位，同時還要廣開渠道，多方面爭取吸納資金。

3.2.7 質量保障

森林管護工作嚴格按批準的《實施方案》組織實施，認真執行《天然林資源保護工程森林管護管理辦法》、《天然林資源保護工程二期核查辦法》，各級管理部門要建立切實有效的檢查、驗收及監督機制，同時要積極支持上級有關部門對森林管護工作的監督、檢查。