職業教育需要什么樣的“協商治理”

司馬義·阿不都熱依木

摘 要 職業教育“協商治理”模式的提出，試圖扭轉傳統意義上政府一元化的治理模式。但在“協商治理”模式研究過程中，研究者們忽視了治理主體與治理能力、治理責任之間的關系，認為“協商治理”是職業教育善治的最佳方式，顯然這是一種誤區。職業教育“協商治理”模式本身是一種較好的治理模式，但這個模式中不能忽視政府的主導作用，否則將無法發揮“協商治理”應有的作用。因此，只有實施政府主導下的“協商治理”，才能夠真正體現治理主體、治理能力與治理責任的對應，才能夠真正推進職業教育治理體系的現代化。在明確政府主導下的“協商治理”模式目標之后，需要從法律政策、產品與服務、經費支持、辦學自主權、質量監控等八個方面來明確政府的治理責任定位。

關鍵詞 職業教育；協商治理；政府主導；政府責任；治理能力

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2018）15-0035-05

黨的十八屆三中全會提出，要加強國家治理現代化體系及治理能力建設，這在學界掀起了一股研究“國家治理”的學術熱潮。就職業教育治理而言，研究者們就現代職業教育體系建立以及治理能力提升開展了諸多研究，取得了較多學術成果。在有關職業教育治理研究方面，推進職業教育“協商治理”成為熱點問題，大部分學者堅持認為“協商治理”是解決職業教育治理能力不足，推進現代職業教育體系建設的關鍵要素[1]。筆者認為，這種觀點與研究思路值得商榷，需要從理論上進行澄明。

一、職業教育“協商治理”的基本觀點及其缺陷

（一）職業教育“協商治理”說的基本觀點

一直以來，職業教育治理問題是學界研究的重要熱點問題，被視為是構建現代職業教育體系的關鍵要素。因此，大部分研究者主張，協商治理本質是一種多元共治模式，政府、企業、行業組織、社會團體、職業院校、學生及家長均是參與職業教育治理的主體。這些主體在參與職業教育治理過程中是通過協商、合作、共治等方式來實現的，各個主體按照各自的權責義務與利害關系來共同解決職業教育治理過程中出現的矛盾及問題，并努力提升職業教育治理的質量[2]。客觀而言，“協商治理”說一出臺，相較于傳統的政府一元治理模式而言，確實具備一定的新意，對推動我國職業教育治理體系的現代化水平具有一定的學術價值。

整體而言，不論是協商治理，還是多元參與共同治理，其本質上均是一種多主體的治理模式，強調公私合作，以推進職業教育治理主體及模式的多樣化[3]。就職業教育治理主體而言，大部分的研究者傾向于建立多元主體參與模式，職業教育發展利益相關者如企業、行業組織、社會團體等均應參與其中。同時在職業教育治理模式上，學者們傾向引入市場機制、競爭機制，將傳統的由政府部門承擔的職能推向市場，由市場、社會來承擔，以此來提升職業教育治理的效率和質量，最終是為了解決學習者對職業教育產品需求多元化以及政府供給能力不足之間的矛盾[4]。顯然，協商治理模式中，治理主體及治理模式的多樣化，必然會導致職業教育治理機制的復合化，最終形成政府部門、市場體系、職業院校三大主體相互合作、相互補充的合作關系。這種研究思路明確了多元化、準市場化等標準在職業教育發展與改革中的作用與意義。

就學者們對協商治理、多元治理的推崇而言，對傳統的政府一元治理進行了徹底的拋棄。在這個過程中，很多學者已經失去了冷靜思考的耐心，將協商治理認為是解決職業教育治理能力不足的靈丹妙藥，通過協商治理的論證，輕而易舉地推導出職業教育善治論。換言之，就是通過職業教育協商治理可以推進職業教育治理主體的利益最大化。甚至，部分學者將企業、行業組織、社會團體等非政府力量視為是參與職業教育協商治理不可或缺的主體。似乎沒有這些主體的參與，職業教育治理能力就會倒退[5]。無疑，這過于夸大了企業、行業組織、社會團體等非政府力量的作用，完全低估了政府干預的現實意義。當然，這些成果對改變過去計劃體制下政府集權治理的做法具有一定的理論糾偏作用，但是研究者在強調企業等非政府力量作用的同時，卻忽視了政府主導的客觀現實性，同樣也忽視了政府主導的現實作用，或直接將政府主導視為是協商治理中的“配角”。

（二）“協商治理”說的缺陷

職業教育協商治理這一模式的出臺對于改變過去政府長期居于主導地位的一元治理模式具有一定的沖擊力，從理論與時間上看起來均具有說服力。特別是協商治理者將協商治理視為是時代變革的需要，在這樣情況下，政府主導似乎失去了合法性，也失去了話語權。在當前經濟進入新常態的情況下，職業教育改革逐漸進入深水區，這種只要分權而不要集中，要分化不要整合的觀點，是對政府主導一元論的徹底放棄，也是一種因噎廢食的思維。顯然，這種思維方式不僅歪曲了職業教育協商治理的本質，對推進職業教育現代治理體系構建也是無益的。實際上，職業教育協商治理并不是解決職業教育治理矛盾的“良藥”，而是治理過程中的悖論。既然職業教育協商治理是推進職業教育治理現代化改革的一個“藥方”，為何就成了悖論？關鍵就在于研究者們并未注意多元主體在協商共治過程中的不同治理能力。我們認為，在討論職業教育治理機制或模式改革的過程中，特別是在推進協商治理體制建設中，必須要將治理能力納入到分析論證過程中，否則得出的結論可能不夠全面，會影響結論的準確度，對職業教育治理實踐的指導作用也會減弱。什么是治理能力？治理能力指的是治理主體借助制度、技術、政策、法律等要素與其他主體保持互動合作的一種本領。治理能力并不是某個單一的能力，而是多種復雜能力的綜合體，包括決策、執行、調控、協同、改造等多個方面的能力[6]。治理能力是治理主體的必要概念，治理水平只是治理主體的相對概念，治理責任是各個主體相互博弈而進行權利義務分配的過程。治理能力、治理水平與治理責任這三者之間呈現的是正比例關系，如果某一個主體的治理能力越強，其治理水平就會得到相應提升，其承擔的治理責任就會越大。同理，按照邊際效應遞減的原理，治理能力強承擔的責任就多，治理能力弱承擔的責任就相對少一些[7]。在治理能力、水平與責任有較大差異的情況下，“協商治理”說的研究者試圖用多元主體來取代政府一元主導，并由此得出這是推進職業教育善治的必要條件，顯然這一觀點沒有注意到多元共治中各個主體治理能力的差異，在無法確定每個主體能力差異的前提下，就貿然提出協商治理是職業教育最佳治理方式是缺乏論證依據的，也不具備現實的可行性。

在我國，政府部門作為社會大眾及公共利益的代表，而職業教育又是一項公益性事業，政府有責任在其治理過程中發揮更多的作用。政府的這種主導作用是企業、行業組織等非政府組織及市場所無法取代的。在我國教育資源分配不均衡的現實條件下，職業教育治理如果缺少了政府部門的參與，后果是不堪設想的。市場調節固然能夠在職業教育資源配置中發揮一定的作用，但市場調節顯然也有失靈的時候。而教育資源不同于其他的社會資源，哪些資源需要市場調節，以及調節到何種程度，這些必須由政府本著公共利益來考量，而不能完全交給市場。故此，只有充分發揮政府部門對市場的監管及調控職能，才能夠真正推進市場機制對職業教育資源配置的效果。所以說，“協商治理”必須是政府主導下的協商共治，只有尊重政府的主導作用，才能夠通過協商治理來推進職業教育治理能力及治理水平的現代化，才能夠推進現代職業教育體系的建構。

二、職業教育需要實施政府主導下的“協商治理”

政府主導指的是政府在社會生活及社會事務中發揮主體性的作用，在發展方向上要起引導作用。政府主導強調的是政府職能的大小及強弱，而不是強調政府機構的大小。換言之，政府主導強調的是政府要在有限的領域里發揮更加高效的作用，而不是要政府去包攬所有社會事務。將權力的觸角分散于社會各處并凌駕于社會之上，這不是政府主導。就職業教育發展而言，政府主導有三個方面的含義：第一，政府在職業教育發展以及資源配置中的作用是主要的，而不是次要的；第二，政府主導的方式是一種引導式的，而不是命令式的，引導包括強制和非強制兩種手段；第三，職業教育的發展方向需要符合公共利益，符合法律法規的規定。

政府主導下的職業教育“協商治理”模式并不是要建立一個政府凌駕于其他職業教育主體之上的模式，也不是要建立一個凌駕于職業院校之上的行政機構，而是強調政府部門對職業教育改革、發展的引領與指導作用。盡管政府、市場這兩股力量均是職業教育發展中的重要主體，但我國職業教育的治理過程并不能過分地依靠市場，特別是不能過度依靠轉型中的企業、市場發育不成熟的行業或是功能不健全的非政府組織，而是要由政府來引領企業、行業、社會團體等非政府組織在其各自的能力范圍內發揮最大的作用，進而形成多個主體共治、協同的局面。在這個過程中，強調政府主導作用，突出的是政府應該承擔更多的治理責任，而不是追求政府規模的擴大，也并不意味著政府部門就要增加額外的財政支出，更不意味著政府直接來提供職業教育服務[8]。總而言之，政府部門在職業教育改革發展中的職責是“引領者”“掌舵者”“服務者”，將職業教育治理置于市場體系、社會參與及政府改革的基礎上。

為何說職業教育治理需要政府主導下“協商治理”？主要是由以下兩個方面原因所決定的：第一，政府的治理能力決定了其在“協商治理”中應發揮主導作用。在治理機制中，主體的治理能力與治理水平、責任呈正比例關系，治理能力越強，其承擔的責任自然就越重。在職業教育“協商治理”體系中，政府的治理能力相較于其他主體而言，自然是最強的。畢竟政府是代表國家，行使的是國家權力。正如吉登斯所言，政府存在的目的本身就是為社會不同利益實現提供途徑的，對各個主體競爭提供一種競爭性與協調性機制[9]。政府創設的公共領域，包括提供公共產品，均是基于公共利益的需要，對市場的規制也是如此。在我國職業教育治理實踐中，政府的治理能力體現在以下幾個方面：一是政府是職業教育的管理者。在職業教育發展中，如何通過政府管理來促進職業教育公共利益最大化，推進職業教育與社會公共領域保持緊密的聯系。二是政府是職業教育的舉辦者。職業教育是公共服務，政府作為舉辦者是通過資源配置，推進職業教育服務公平化發展，進而保障社會公平。三是政府是職業教育發展的質量監控者。政府不僅要對職業教育運行過程中的經費使用、人才培養、辦學定位等方面進行監督與管理，而且也需要對參與職業教育辦學的企業、行業、社會組織進行監督，確保職業教育發展的透明、公平。四是政府是職業教育發展的資源配置者。政府在職業教育發展中，不僅要承擔人財物的供給責任，還要承擔法律、政策等制度供給。顯然，政府正是具備了上述角色與治理能力，因此在“協商治理”模式中，政府是最強最重要的主體。有學者指出，“政府在職業教育共治體系中，不僅是治理的引領者，更是促進職業教育內在發展力提升的促進者和推動者，政府的作用是無可替代的。”[10]

第二，政府是協調各個治理主體利益的核心。正如洛克所言，政府是人們權利讓渡的聯合體，政府的職責是代替大多數人行使社會權力的裁判者。無疑，在職業教育“協商治理”體系中，各治理主體之間的關系并非是絕對和諧的，各主體在治理中角色定位不同，故其利益也存在沖突。在這種情況下，協調各主體之間的利益沖突，政府是最好的裁判者。因為政府作為最大多數人的聯合體，其代表的是公眾利益，在治理主體利益相沖突的時候，政府會站在中立的第三方立場上對各主體利益進行裁判，進而有效地解決沖突[11]。職業教育是社會公共事業，也是社會公共事務的一部分，政府在此除了要承擔起發展責任之外，也需要承擔起協調各主體的責任，進而發揮各個治理主體的最大效用。在“協商共治”模式下，除了政府部門之外，其他的治理主體與職業教育關系是不同的，各主體彼此是處于離散狀態的。如果沒有政府作為裁判者，各個主體之間無法協調各自利益沖突。如果不能協調各自的利益沖突，自然就無法實現“協商共治”的目的。在協商治理過程中，如果離開了政府的主導作用及裁判職能，其他主體就難以做好協商，也就無法實現共治。從另一個角度看，如果在協商治理過程中，政府不發揮主導作用或是承擔自己應該承擔的責任，其他參與主體的利益也就無法實現，各個主體就會在彼此不協調過程中耗費過多的精力。所以說，政府在職業教育發展過程中，不僅要承擔主導責任，還應該充分發揮其信息溝通、利益平衡、關系協調等作用，在協商治理過程中起到總攬全局的作用，進而以此作為粘合劑來協調各方利益，從而保證各個主體利益的最大化。

正是因為政府的治理能力較強以及在利益協調方面具有優勢，所以職業教育的“協商治理”才要實施政府主導模式。盡管“協商治理”模式中政府作用是處于主導地位，但政府不能代替市場。市場調節功能在“協商治理”的作用也是不可缺少的。顯然，市場調節與政府主導是相輔相成的，市場調節同樣是職業教育治理中進行資源配置的一種基本手段，對解決職業教育治理中的矛盾有直接推動作用。從經濟學角度看，市場是買賣雙方的交易場所及交換關系，市場調節必須要建立在市場體系上，市場調節的主體必須運用市場的規律才能確保資源配置的高效。在職業教育治理體系中，市場調節作用的發揮是由政府主導的，市場運行的各個主體，包括企業、行業組織、社會團體等，需要在政府的引導與政策的規制下，運用市場規律對職業教育資源進行調配，調配的目的在于提升職業教育治理過程中資源利用的效率，最終提升職業教育辦學水平。從這個角度看，職業教育治理是可以與市場相結合的，可以利用市場機制與規律來解決政府資源配置效率低的問題。但也不能簡單地將職業教育完全推向市場，而是在政府職能轉變的情況下，將本屬于市場的職能交還給市場，政府則應該將更多的精力放在政策供給、利益協調、監督評價等方面[12]。在政府治理日漸注重績效的時代，政府對職業教育的治理也需要市場的參與，沒有市場的參與，會降低政府治理的效率。因此在實踐中出現了諸如職業教育混合所有制發展的探索，政府鼓勵企業、行業組織參與職業教育辦學，進一步加強校企合作，加強職業教育第三方評價機制建設等。這些措施無不是政府引入市場機制加強職業教育治理效率的理性行為，充分體現了政府主導“協商治理”模式下市場調節的不可或缺的地位。

三、職業教育“協商治理”中政府主導的責任定位

“協商治理”作為職業教育治理的一種新模式、新機制及新理念，其在職業教育治理體系中的地位是無可替代的，發展趨勢也是無可逆轉的。需要注意的是，這種“協商治理”必須要置于政府主導之下，使得以政府為中心的多元主體能夠形成和諧共生的促進局面。政府主導下的“協商治理”是一種植根于中國職業教育實踐的制度模式，其在運行過程中不僅需要法律及政策的保障，更需要政府在這個過程中明確自身的責任定位，如此才能發揮政府主導模式的引導、管理、監督等職能。按照我國的現實國情以及職業教育發展的實際狀況，政府主導的“協商治理”需要明確其自身八個方面的責任。

第一，進一步完善職業教育發展的法律法規及政策體系。從宏觀上加大對職業教育的法律法規及政策供給，是政府的重要職能。當前我國職業教育法律及政策體系尚不完善，各級政府應立足于職業教育發展的現實狀況，及時制定、修改、完善符合職業教育“協商治理”發展需求的法律及政策。比如我國“職業教育法”作為職業教育的基本法律，其內容過于粗放，實踐的可操作性不強，特別是對校企合作、市場投入、企業及行業的權利義務等方面的規定還較為欠缺，需要加強這方面的立法修訂，確保政府主導下的“協商治理”中其他市場主體的利益。在“職業教育法”修訂完善的同時，還需要加大該法配套的單行法的立法工作，如國家職業資格、校企合作、職業培訓等方面亟需單行立法的出臺，形成完善的職業教育法律體系，對職業教育辦學定位、發展目標、辦學方式、經費來源、教師管理、學生評價等問題做系統的規定，使職業教育發展及治理過程中切實做到有法可依。除了國家立法之外，各級政府部門在法律規定之下，按照區域內職業教育發展實際情況及協商治理的需要，在不違背法律精神及原則的前提下，制定本區域內的職業教育發展政策，對法律法規進行細化。

第二，加大對職業教育發展及治理的產品或服務供給。就政府對職業教育的供給情況看，存在三個方面的形態：一是實物供給，主要是政府作為舉辦者來舉辦職業教育、為職業教育發展提供場地及軟硬件設備；二是資金供給，加大對各級各類職業院校的經費投入；三是服務供給，為職業院校的發展提供信息服務、規劃服務等。就“協商治理”而言，政府的供給主要是實物供給與資金供給。

第三，為職業教育發展提供充足的辦學經費。在職業教育發展中，經費來源始終是職業教育最為重要的問題。職業教育作為一種普惠性的教育模式，其經費主要是來自于公共財政，因此各級政府需要加大一般經費、專項經費、轉移支付、信貸支持等，為職業教育發展創造寬裕的經濟條件。

第四，進一步擴大職業院校的辦學自主權。在傳統的政府一元化治理模式下，政府對職業教育發展是大包大攬，職業院校的辦學自主權較小。在“協商治理”模式下，要賦予職業院校更多的自主權，如課程設置、專業設置、招生、學費標準制定、經費使用、人事聘任與管理等，充分調動職業院校與廣大教師的積極性。

第五，積極引導社會力量參與職業教育辦學。在職業教育“協商治理”過程中，除政府之外，企業、行業組織、社會團體等各個主體均參與其中。為提升協商治理的效果，政府應該作為利益協調者，出臺相關的稅收優惠或政策、資金支持措施來提升各主體的積極性，使各主體能夠真正參與到職業教育辦學體系中，并為社會力量的參與提供法律保障。

第六，積極培育促進職業教育發展的中介組織。中介組織在職業教育協商治理過程中，能夠發揮信息支持、咨詢評估、監督評價等多方面的作用，是職業院校與市場之間的緩沖帶。政府應該出臺相關政策措施，規范社會環境，培育職業教育的中介組織，確保中介組織作用的發揮。

第七，加強對職業教育發展的質量監管與控制。在職業教育發展過程中，監管控制職業教育的辦學質量是政府的職責之一，因此政府部門應該加大職業院校評估力度，規范其辦學過程。同時，在協商治理模式下，不同的市場主體在參與過程中，也需要政府監督，確保各個主體能夠在各自角色范圍內行使職責。

第八，進一步完善職業教育發展的信息服務。信息服務是解決職業院校與市場之間信息不對稱的重要手段，特別是在招生、專業建設、就業、崗位聘任等方面，加大信息支持服務能夠減少信息不對稱造成的資源浪費，提升職業院校辦學效率。

整體看，在政府主導的協商治理模式中，其需要承擔上述八個方面的責任。如果缺少了政府主導或是政府責任履行不到位，協商治理是難以成功的。從我國職業教育發展實際情況看，政府在治理能力及職責履行方面，取得了一定的成就。但同時也應該看到政府責任定位不準確存在的問題，因此，政府需要從上述八個方面來加強和改進自身的責任定位，進而更好地推進職業教育協商治理模式的發展，加快現代職業教育體系的構建。

參 考 文 獻

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