北京公共資源交易領域體制改革的思考

施昌奎

摘要：全國公共資源交易領域管理體制逐步形成獨立機構管理、發改委牽頭管理、辦公廳或政務辦牽頭管理和企業管理四種類型，北京公共資源交易管理體制是屬于發改委牽頭的管理類型，未來要加強頂層設計，成立北京市公共資源交易綜合管理局，行使對北京市公共資源交易領域的綜合監管職能，完善綜合監察、行業監管、資金監視、媒體監督和公眾參與的綜合監管體系。

關鍵詞：公共資源 交易體制 機制放管服 改革對策研究

一、我國公共資源交易領域體制機制特點

全國31個省市公共資源交易領域在63文和39號令的指引下，按照決策權、執行權和監督權相互制約又互相協調的要求，各地都精心設計，大膽創新，逐步形成了“一委一局（辦）一中心”的組織架構和管理模式。

全國公共資源交易領域管理體制創新不斷，逐步形成獨立機構管理、發改委牽頭管理、辦公廳或政務辦牽頭管理和企業管理四種類型。各省市根據63號文“四統一”（統一制規則、統一信息共享、統一專家資源、統一信息平臺）的整合要求，對分散的平臺進行了大力的整合，全國各類公共資源交易市場從4103家整合為500多個，減少了85%，節約了大量資源。與此同時，隨著各交易中心與原主管部門脫鉤并向統一集中的公共資源交易中心整合，正真意義上的“管辦分離”得以實現，“化學整合”效果出現。

在信息化體制建設方面，全國公共資源交易平臺已經運行并與31省市和新疆建設兵團對接交換數據，實現了信息公開共享。國家發改委還會同有關部門建立了交易數據統計分析制度，有力地發揮了全國“一張網”的聚合作用。

在專家管理體制上實現了對接共享，北京等26個省市整合建立了綜合評標專家庫，部分實現了國家級專家遠程隨機共享，廣泛開展網上評標系統，遠程網上評標越來越規范和流行，保障了招投標過程的公正性，進一步提升了招投標過程質量。

在監管體制上實現了由專業監管向綜合監管的轉變，涌現出一批具有鮮明特色的綜合監管模式。合肥實行集中執法，已經建立“一委一局一中心”的綜合監管組織架構，市、縣政府公共資源交易監管機構對本行政區內公共資源交易實行統一監督管理。湖北省實行“五統一”綜合監管，即統一綜合監管機構、統一交易平臺、統一管理制度、統一評標專家庫、統一行業自律組織的招投標“五統一”綜合監管機制。河北省構建了“全方位、立體化”監督體系，即行政監督、行政監察、綜合監察、資金監管、媒體監督、公眾監督的監督體系。

二、北京市公共資源交易領域體制機制主要問題

北京市通過貫徹落實《北京市整合統一規范的公共資源交易平臺實施方案》改革措施，在北京公共資源交易監督管理聯席會議協調機制和市發改委的統籌協調下，完成整合建立統一規范的公共資源交易平臺工作，完成了公共資源交易物理平臺的合理布局，完善了工程建設項目招標投標、國有產權交易、政府采購三個分平臺的設施設備建設，啟動了綜合分平臺的委托運行體制，推動了區級公共資源交易平臺的整合建立工作，形成了北京“4+N”型的平臺布局，進一步整合建立了全市統一的公共資源交易平臺信息系統，基本實現了公共資源電子化和網絡化，實現與國家公共資源交易電子系統互聯互通，建立了覆蓋全行業、貫穿全鏈條的公共資源交易制度體系，實現了管辦分離，形成了平臺交易、行業部門和社會第三方評價的監督機制，基本形成了規則統一、公開透明、服務高效、監督規范的公共資源交易市場環境。盡管北京市公共資源交易領域體制機制整合取得了一些成效，形成了較為完整的專家資源庫，提升了平臺運轉效率和服務水平，規范了交易流程，建立了平臺誠信機制，但還存在著深層次的體制機制問題亟待解決。

（一）各交易平臺管理體制不一，利益訴求紛繁，市級統籌力度亟待加強

現階段北京市主要交易平臺管理體制各不相同，有參公事業單位、全額撥款事業單位、委托代理運營、和企業化管理，如北京市政府采購中心屬于全額撥款的參公事業單位，單位級別為正處級，員工晉升通道受到很大限制，青年才俊也不愿意進入，他們急需提升單位級別以解決員工晉升和人才激勵問題；北京市建設工程發包承包交易中心屬于自收自支的事業單位，他們愿意保持現有管理體制的靈活性；北京綜合分平臺整合了市交通建設招投標服務中心和土地儲備中心等分散平臺，在北京市政務服務管理辦公室的領導下實行委托社會組織運營機制，嘗試政府購買社會服務的管理創新體制；北京市產權交易所、北京軟件、信息服務交易所和北京文化產權交易中心等平臺都屬于國有或股份制企業運營體制，他們更愿意保持這種市場運營體制。總之，從優化管理體制提升管理效率的角度來看，這種體制不一狀況在一定程度上阻礙了管理效率的提升，加大了綜合監管的難度，因此，加強頂層設計，提升市級統籌力度，創新管理體制是北京市公共資源交易領域“放管服”改革的關鍵。

（二）管辦分離不徹底、行業監管失之于寬，亟待建立綜合監管機制

北京市部分公共資源交易平臺管辦分離不徹底，存在著“表面分離實際不分”的現象，嚴重地影響了監管水平的提升，不利于行業健康發展。目前平臺主要實行行業監管，側重產業政策和行業技術規范的事前、事后環節的縱向監管，存在監管分散、職責不清、權力制衡機制缺位、預防腐敗機制薄弱等問題，行業監管由于隸屬關系往往失之于寬，一些違規行為得不到應有的懲罰，因此，亟待建立綜合監管機制。綜合監管是以交易平臺為載體，對交易平臺進行全方位立體式監管，從宏觀上解決監管空白、環節缺位、規則不一致等問題，是未來監管機制的“放管服”改革發展方向。

三、北京公共資源交易領域體制機制創新對策

2016年10月，中共中央審議通過了《中國共產黨黨內監督條例》，規定各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督，首次出現了“監察機關”與人大、政府和司法機關并列的提法。十九大的勝利召開，為新的國家監察體制揭開了序幕，在經過北京市、山西省和浙江省試點之后，新的國家監察體制將在全國建立。對公共資源交易領域如何實施有效監管是擺在國家監察委員會面前的一個新課題，也是各省市監察委員會下一步亟待解決的難題，北京市是全國首批試點單位，有必要在公共資源交易領域首先實現體制機制創新突破。

（一）加強頂層設計，創新北京監察管理體制，成立北京市公共資源交易綜合管理局，隸屬于北京市監察委員會，行使對北京市公共資源交易領域的綜合監管職能。

整合北京市發改委和北京市政務管理辦等相關部門的綜合監管職能，確立三定方案，制定權力清單，使其具有監督考評4個分平臺行業主管部門的公共資源交易管理權力，承擔起綜合監管行業主管部門和平臺運營部門的雙重責任。北京市監察委員會作為與市人大、政府、司法機關并列的機構，也需要有較強的專業機構去執行像公共資源交易這樣的特殊行業監管，因此，成立隸屬于北京市監察委員會的機構既是對國家監察體制的創新，也是提升公共資源交易領域綜合監管權威的有力抓手。

（二）加強綜合分平臺建設，逐步將工程建設項目招標投標、政府采購和國有產權交易以外的所有分散平臺都納入到綜合分平臺中來，實現“物理集中”和“化學整合”雙目標。

《北京市整合建立統一規范的公共資源交易平臺實施方案》（京政辦發[2016]9號）明確指出：依托市政務服務中心，組建市公共資源交易（綜合）分平臺，為土地使用權出讓、交通、水利、能源、信息化工程、勘察設計招投標等交易活動提供服務。但到目前為止，還有部分應進未進的交易活動存在。我們建議：按照應進必進的原則，首先要將9號文規定的應進而未進的交易納入進來，然后在逐步將特許經營權、戶外廣告設施使用權、排污權、碳排放權、醫藥集中采購等其他各類公共資源交易納入綜合分平臺體系。平臺實行管辦分離，運營采取政府購買社會服務的委托代理方式，開展社會第三方評價監督機制，營造規則統一、公開透明、服務高效、監督規范的公共資源交易市場環境。

（三）完善綜合分平臺的政府購買社會服務實行委托運營機制，積累和總結管理經驗，為公共資源領域“放管服”改革的社會化和市場化奠定基礎。

在綜合分平臺創新政府購買社會服務實行委托運營機制的過程中，要對契約的風險進行科學的論證和管理，契約的長短要依據社會發展和市場變化情況而決定，既不能太長，也不宜過短，在目前形勢下3年中期合同較為適宜。在合約條款的擬定過程中要考慮經營過程中的可能發生的潛在風險，加強過程風險管理，提高運營效率，實現共贏目標。要對綜合分平臺政府購買社會服務實行委托運營機制的創新做法進行總結和分析，對經營過程中出現的問題及時進行修正，在取得成功經驗之后，逐步在政府采購等其他領域推廣使用。

（四）構建北京市監察委員會主導的公共資源交易綜合監管體制，完善綜合監管和行業監管機制，推進信息化建設，加強職能監管，促進公共資源交易市場健康發展。

北京市公共資源交易管理局負責設計構建北京市公共資源交易綜合監管體制，實施綜合監察、行業監管、資金監視、媒體監督和公眾參與的綜合監管體系。北京市公共資源交易綜合管理局對行業主管部門的公共資源交易管理職責實施年度考評，考評結果與職務晉升及工資收入直接掛鉤。加快信息化建設步伐，實現“網上全公開、網下無交易”的現代化電子交易系統，實現電子交易系統實時向監管系統推送數據。建立交易數據自動對比分析機制，開展監控預警，打通與審計、稅務、行業主管和綜合監管部門的橫向縱向聯系，實現遠程實時在線監督，提高智慧監督水平。建立和暢通媒體監督和公眾參與的渠道，進一步提升政府公信力和執行力。