基于審計結果公告的政府性債務風險剖析

吳 勛（副教授），王梓穎

一、引言

受市場經濟發展等諸多因素的影響，我國地方政府舉債已然成為一種常態。根據財政部的調查數據顯示，截止到2016年年末，我國政府債務為27.3萬億元，相比2015年增長0.63萬億元，GDP總額為74.41萬億元，政府性債務的負債率約為36.7%[1]。隨著舉債金額的不斷增加，地方政府違法違規舉債融資現象屢見不鮮，以銀行為主的金融機構在提供融資時仍要求地方政府出具擔保承諾，眾多政府和社會資本合作（PPP）項目、政府投資基金等均存在著不同程度的不規范問題，上述行為嚴重違背了我國現行的法律法規與規章制度，對市場秩序產生了一定程度的影響，加劇了債務風險。

基于黨的十八大及十八屆三中全會精神，國務院于2014年發布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號），重點強調要加強地方政府債務管理，為國民經濟持續健康發展提供保障。截至目前，審計署累計發布全國性政府債務審計結果公告三次，分別為《全國地方政府性債務審計結果》（2011年第35號公告）、《36個地方政府本級政府性債務審計結果》（2013年第24號公告）以及《全國政府性債務審計結果》（2013年第32號公告）[2]。

根據上述審計結果公告，本文擬歸納總結我國政府性債務的規模情況與層級分布情況，統計分析債務余額結構中的數據樣本，并對比債務風險指標與國際標準參考值，結合審計發現中的違規領域以及所揭示的債務風險狀況，提出審計整改建議，進而為地方政府性債務審計提供監管思路。

二、政府性債務規模和層級分布

（一）政府性債務的規模

根據審計結果公告，政府性債務規模情況如表1所示。事實上，我國政府性債務涉及的種類較為復雜，包括直接債務和或有債務。從2010年開始，政府負有償還責任的債務、負有擔保責任與可能承擔一定救助責任的債務基本上呈現上升趨勢。截至2013年6月底，就中央政府債務金額而言，與2012年相比，上漲的幅度為4%，而在地方政府債務金額方面，相對于2010年，該值上漲的幅度高達62%[3]。在或有債務方面，中央或有債務上漲的幅度為5%，地方或有債務上漲的幅度則為75%。隨著全國政府性債務規模的擴大，債務現實與潛在償還風險顯著增加，可能影響國家財政資金安全與經濟安全，甚至引發社會不穩定因素，這也從另一角度佐證了促使政府性債務審計監督全覆蓋實施的現實背景，利用國家審計功能對政府債務風險水平進行甄別，以便有效防范債務風險引發的不良影響。

表1 政府性債務規模情況 單位：億元

（二）地方政府性債務的層級分布

根據地方政府性債務層級分布（省級、市級、縣級）的情況可知，從政府性債務總量來看，市級地方政府債務總額最多，2013年為54727.39億元。從政府性債務增量來看，縣級政府債務總額上漲幅度最大，上漲金額為7559.78億元，上漲幅度為26.59%。這三個層級的政府性債務是地方政府性債務的重要組成部分，也是債務風險累加聚集區域。

三、政府性債務結構與風險分析

（一）債務余額結構情況對比分析

1.政府舉債主體。從政府舉債主體的層面來說，其包括的范圍較廣，主要有國有獨資或控股企業、自收自支事業單位、其他單位以及公共事業單位、融資平臺公司、政府部門和機構、經費補助事業單位等，如表2所示。

根據三個政府性債務審計結果公告，融資平臺公司、政府部門和機構、經費補助事業單位是政府性債務的主要舉債主體。其中，政府負有償還責任與可能承擔一定救助責任債務的主要舉借方來自融資平臺公司，且舉債比例呈現顯著增加趨勢；融資平臺公司和政府部門在負有擔保責任的債務承擔中的比例基本持平。

2.債務資金來源。政府性債務資金的來源主要包括銀行貸款、發行債券、其他單位和個人借款等。此外，還存在融資租賃、集資、證券保險和其他金融機構融資等變相舉債融資方式，如表3所示。

表2 政府性債務舉債主體情況

表3 政府性債務資金來源情況

顯而易見，銀行貸款方式是政府性債務資金的主要籌措渠道，在債務總額中占絕對比重。排在其次的是發行債券、其他單位和個人借款。政府性債務管理存在一定的信息不對稱現象，政府通常通過融資平臺向銀行借款，銀行針對具體投資項目放貸；政府掌握了充分的貸款總量與償還能力等信息，銀行缺乏政府財政資金、融資平臺貸款總量、貸款擔保與債務償還進度等信息。在這種情況下，一旦出現大規模債務償還風險，勢必會對銀行的可持續健康發展產生不良影響。

3.債務資金投向。政府債務資金投向較為寬泛，具體支出方式如表4所示。

市政建設、交通運輸和土地收儲是政府性債務資金投向的主要領域，且投資比重呈現逐年上升趨勢。作為城市基礎設施建設的重要支柱，市政建設、交通運輸和土地收儲具有投資周期長、投資見效慢等特點，難以靠短期的充足盈利來償還債務。事實上，隨著政府性債務到期日的臨近，未來債務償還壓力較大，政府面臨的舉債壓力也會增加，如表5所示。

（二）政府性債務風險分析

2013年第32號公告明確指出，評估政府性債務風險的指標具體包括四項，分別是負債率、債務率、政府外債占GDP的比值和逾期債務率。國際慣例通常將60%作為政府債務風險控制標準的參考值。債務率主要是對債務規模的大小進行衡量，根據國際貨幣基金組織的債務率控制標準，其參考值為90%～150%。我國政府性債務風險評價指標觀測值如表6所示。

表4 政府性債務資金投向

表5 政府性債務未來償還情況 單位：億元

1.負債率分析。從負債率指標來看，政府性債務的總負債率即政府債務負債率與或有債務負債率之和為39.43%，低于國際慣例規定的標準參考值60%，可見現階段政府經濟規模足以承擔相應的政府債務。其中，政府債務負債率反映的是財政資金能否償還政府債務的風險，該值為36.74%，表明財政資金有能力償還政府債務；或有債務負債率為2.69%，表明正常情況下該部分債務可以由債務人自身收入償還，無需由政府償還，風險程度較低。由此可以推斷，我國政府性債務負債率基本在可控范圍之內。如果負債率偏高，政府就必須承擔較大的壓力和風險，因此政府的整體債務水平必須維持在40%的合理范圍內。現階段我國負債率水平已接近警戒值，應當給予負債率和政府償債能力更多的關注。

表6 政府性債務風險評價指標

2.政府外債承載能力分析。政府外債占GDP的比值低于20%的控制標準參考值，表明我國經濟增長對外債的依賴程度較低。2013年第32號公告中所列示的全國政府外債余額為4733.58億元，占GDP的比值為0.91%，低于國際慣例規定的標準參考值20%。由此可見，現階段內債已成為政府債務的主要部分，較低的比值說明我國經濟增長對政府外債的依賴程度較低，我國政府面臨匯率沖擊和擠兌沖擊的可能性較小，不易受到國際金融市場波動的影響。

3.債務率分析。從債務率指標來看，我國政府債務率處于合理區間內，政府的當期財政收入可以滿足其償債需求。債務率是衡量債務規模大小的指標，若債務率指標上漲速度過快，說明政府債務規模呈不斷擴大的態勢，雖然該指標并未超出國際貨幣基金組織規定的90%～150%的標準參考值，但仍需關注債務規模繼續擴大所造成的影響。

4.逾期債務率分析。償債能力過低勢必造成逾期債務率偏高，進而使得政府在按期履行償債責任方面存在障礙，影響政府聲譽，因此對于政府償債能力方面應當給予更多的關注，防止政府逾期債務率的上升。由表6可知，政府債務逾期債務率上漲了3.15%，或有債務逾期債務率上漲了0.07%，均表現出增長的趨勢，但整體仍處于較低水平，僅從這一項指標來看，我國政府性債務的償還能力較為可觀。

四、政府性債務審計范圍與審計整改

（一）政府債務審計范圍

2011年第35號公告對我國31個?。ㄗ灾螀^、直轄市）和5個計劃單列市本級及所屬市（地、州、盟、區）、縣（市、區、旗）三級地方政府的債務情況進行了全面審計。2012年第24號公告對15個省、3個直轄市本級及其所屬的15個省會城市本級、3個市轄區，共計36個地方政府本級的政府性債務情況進行了審計。2013年第32號公告對中央、31個省（自治區、直轄市）和5個計劃單列市、391個市（地、州、盟、區）、2778個縣（市、區、旗）、33091個鄉（鎮、蘇木）的政府性債務情況進行了全面審計[4]。具體審計對象如表7所示。

表7 政府性債務審計對象

（二）政府性債務違規領域與風險揭示

根據上述公告可知，現階段我國政府債務存在以下三個方面的問題：①違規查處問題較多，主要問題集中體現在舉債融資機制違規、擔保違規和借新還舊現象頻發等方面；②債務風險不斷擴大，主要表現在償債能力弱、償債壓力大等方面；③政府性債務風險管理水平薄弱，制度尚不完善，需要健全融資機制、政府性債務管理機制等。具體如表8所示。

由表8可以看出，2011年提出的建立健全風險預警和應急處置機制并未得到相應落實，到2013年繼續提出建立健全風險預警和應急處置機制，說明對該機制的落實不到位，執行力度不夠，在風險預警管理方面相對薄弱，抵御風險能力較弱，通過審計來防御風險這一功能未能充分體現出來[5]。

針對政府性債務審計中發現的這些問題，即舉債融資違規、償債能力較弱、相應的償債壓力較大與管理能力不強等，本文認為，應當從審計角度出發，建立針對舉債融資的審計監督機制，找出舉債融資過程中存在的不規范問題，強調責任追究，將舉債融資機制徹底落到實處。審計結果公告中的審計建議強調了建立健全風險預警機制和應急處置機制的重要性，同時也要求政府采取有效措施以加強政府性債務管理，防范債務風險?！秶鴦赵恨k公廳關于做好地方政府性債務審計工作的通知》（國辦發明電[2011]6號）指出，通過對債務風險問題的審計可以確保審計質量并有效地防范和化解地方政府性債務風險，有利于促進經濟和社會的發展。

表8 政府性債務審計公告揭示的問題列示

（三）政府性債務審計整改

2011～2013年審計署共發布的三次審計結果公告中，有兩次公告提出相應的審計整改建議，針對性較強，但并未出具獨立的審計建議報告。2011年第35號公告披露了六項審計問題，審計機關提出了三點審計建議。有關部門和地方政府依照國務院要求，逐項制定落實整改措施，并逐步完善地方政府性債務管理制度。2013年第24號公告披露了四項審計問題，但公告中并未針對這些審計問題提出具體審計整改意見。2013年第32號公告揭示了四項審計問題，審計部門針對披露的問題給出了四點建議：①建立規范的政府舉債融資機制，健全政府性債務管理制度；②建立健全地方政府性債務管理責任制，嚴肅責任追究；③進一步轉變政府職能，穩步推進投融資、財稅等體制機制改革；④建立健全債務風險預警和應急處置機制，妥善處理存量債務，防范債務風險。根據國務院的部署，相關部門應采取措施積極整改審計發現的問題。

針對審計整改情況披露方面，審計署后續并未披露審計整改具體情況，說明政府性債務審計整改沒有得到足夠重視，對審計建議的執行力度不夠，從而影響審計效果。

五、結論與建議

（一）結論

本文基于2011～2013年的政府性債務審計結果公告，分析了政府性債務風險現狀，得到如下結論：

1.中央和地方政府性債務規模均呈上升趨勢，融資平臺公司、政府部門和機構、經費補助事業單位是政府性債務的主要舉債主體。其中，政府負有償還責任與可能承擔一定救助責任債務的主要舉借方來自融資平臺公司，且舉債比例呈現顯著增加趨勢；銀行貸款是政府性債務資金的主要籌措渠道，在債務總額中占絕對比重。市政建設、交通運輸和土地收儲是政府性債務資金投向的主要領域，而且投資比重呈現逐年上升的趨勢。事實上，隨著政府性債務到期日的臨近，未來債務償還壓力較大，政府面臨的舉債壓力顯著增加。

2.政府性債務風險評價指標值應控制在合理范圍內。為保證政府具有一定的償債能力，本文認為應重點關注政府性債務的負債率，將該值控制在40%的合理范圍內；政府外債占GDP的比值表明我國經濟增長對政府外債的依賴程度較低，內債才是我國政府債務的主要部分；政府性債務的債務率呈快速上漲的趨勢，這會導致債務規模的不斷擴大，增加欠債風險；政府逾期債務率呈上升趨勢，說明政府償債能力略有下降。另外，我國政府性債務存在的問題集中體現在舉債融資機制違規、擔保違規和債務管理水平較低等方面?；诖?，需加快建立并完善政府性債務管理體制以及風險預警與應急處置機制，從而應對可能產生的債務危機。

（二）建議

1.建立針對舉債融資機制的審計方式與監督體系。政府在舉債融資方面的制度建設仍然不夠完善，債務管理制度的執行力度也略有欠缺，找出舉債融資過程中存在的不規范問題，在解決問題的過程中強化責任追究，將舉債融資機制徹底落到實處。

2.將政府性債務風險問題列為審計重點。政府應采取有效措施以加強政府性債務管理，建立健全風險預警機制和應急處置機制，防范債務風險。

3.審計機關應進一步加強對地方政府性債務的審計監督。按照政府層級逐一審計，從根源上防范債務風險，促進審計監督全覆蓋。通過審計的方式對政府性債務管理體制進行規范，積極推進債務風險防范機制建設，同時還應不斷加強債務制度全覆蓋，進而全面發揮審計在健全國家治理與推動經濟社會可持續發展方面的積極影響。