領導干部大氣資源環境責任審計指標體系構建

周 龍 教授），黨雪姣

一、研究背景

面對日益嚴重的大氣環境污染，2003年中央提出“科學發展觀”，將領導干部環保考核情況與干部任用晉升掛鉤。國務院于2011年12月15日發布了《關于印發國家環境保護“十一五”規劃的通知》，要求地方各級政府把環境保護納入本地區經濟和社會發展規劃，做到責任到位、監管到位，建立評估考核機制，強化領導干部的節能減排目標責任評價考核。黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對領導干部自然資源資產離任審計作出明確部署，其中包括對大氣資源資產的審計。黨的十九大報告明確規定，領導干部離任審計主要包括遵守自然資源資產管理和生態環境保護法律法規情況、完成自然資源資產管理和生態環境保護目標情況、組織自然資源資產和生態環境保護相關資金征管用和項目建設運行情況等。

2013年，中央設立大氣污染防治專項資金，將大量財政資金投入其中。根據我國財政部、環保部發布的公告可知，2015～2016年我國累計投入大氣污染防治專項資金410余億元，2017年安排專項資金160億元，支持全國13個省（市、區）大氣污染防治，其中60億元專項用于北方地區冬季清潔取暖試點。可以看出，雖然我國從觀念的提出到規劃部署再到資金的落實，已經全方位地對自然資源資產審計進行了統籌安排，但是政策措施是否得到了貫徹落實，是否真正發揮了作用？專項資金是否管理規范、有效使用？這些問題都需要結合可行有效的審計指標進行檢驗。

科學的綠色發展觀是官員考評機制的一個重要原則，空氣污染相較于土壤污染、水污染具有更大的流動性和覆蓋性，已經引起廣泛的社會關注，因而帶給官員的環保壓力較大。由于空氣污染指標易于觀察、識別和計量，適于成為地方領導人的績效考核指標。因此，開展具有針對性的地方領導干部大氣資源環境責任審計，對領導干部任職期間大氣資源管理和保護工作的履責情況進行審計監督，披露存在的問題，問責相關責任人，可以改變地區領導干部盲目追求GDP的思想，在一定程度上影響地區經濟發展模式，并兼顧任職地區的可持續發展，促進領導干部對大氣環境履責，對大氣資源環境的保護與經濟的協調發展有著深遠的理論和實踐意義。

二、研究現狀與法規依據

1.研究現狀。隨著政府對環境保護的日益重視，領導干部在資源環境保護工作中起到了舉足輕重的作用，尤其是在大氣污染治理方面。大氣資源屬于自然資源的一種，通過對中國知網文獻進行搜索，我國暫無針對大氣資源環境責任審計的文獻，而國內學者對領導干部資源環境審計的研究，主要集中在領導干部資源環境責任審計和領導干部自然資源資產離任審計兩個方面。

在領導干部資源環境責任審計方面，對于資源環境責任審計的界定，周曦[1]指出，領導干部的經濟責任中很重要的一部分是環境保護責任，具體包括目標責任和制度責任，并從責任的主體、內容、形式、履行和追究等方面進行了界定。對于審查領導干部的執行責任落實情況，查曉麗[2]指出審計內容主要包括五個制度的落實情況，即環境影響評價制度、生態保護和修復制度、污染付費制度、環境監管制度和環保資金投入制度。

在領導干部自然資源資產離任審計方面，就審計主體的研究，目前有三種觀點：①以安徽省審計廳課題組等[3]為代表的一元觀認為，自然資源具有公共物品屬性，而政府是公共利益的捍衛者，且我國自然資源資產具有國有性質，作為國家治理體系中專職負責監督的國家審計，在公共利益監督領域發揮著主要作用，因而只能是國家審計機關作為領導干部自然資源資產離任審計的審計主體。②以陳獻東[4]為代表的一元為主、多元參與觀認為，為保證領導干部自然資源資產離任審計工作的有效管理和監督，除了國家審計機關，內部審計機構、中介組織、社會公眾也應參與其中。③以蔡春等[5]為代表的多元觀認為，不僅政府負有保護自然資源資產的責任，其他社會組織也有責任，因此自然資源資產審計的主體可以是國家審計，也可以是社會審計或內部審計。張宏亮等[6]從可操作性角度出發，采用水質狀況、空氣狀況、農地保有率為主指標，水資源總量、森林覆蓋率等為副指標，并將兩項指標相結合，構建了自然資源管理責任指標體系，具體說明了領導干部自然資源離任審計的實施方法。

通過文獻梳理發現，我國目前就領導干部對自然資源資產責任的研究主要集中在環境審計責任的界定和審計內容的確定，并沒有對領導干部在大氣資源方面的審計具體實施方法進行研究。因此，根據我國空氣質量評價方法，本文設計了大氣資源環境責任審計評價指標體系，并以陜西省為例進行實踐分析。以期為評價領導干部大氣資源環境責任提供審計方法，為厘清領導干部責任審計與地區空氣污染治理之間的關系提供可量化指標數據，也為現有文獻提供了有益的補充。

2.法規依據。法律法規、標準和規范性文件是審計人員在審計全過程中的審計依據[7]。通過對大氣環境方面法律法規的梳理，能夠為各個階段的審計理清法規依據，為審計人員開展大氣資源環境審計工作提供有力支撐。

（1）在審計計劃階段。對于審計主體，《大氣污染防治法》（2000）第十四條規定，國家實行按照向大氣排放污染物的種類和數量征收排污費的制度，根據加強大氣污染防治的要求和國家的經濟、技術條件合理制定排污費的征收標準。征收的排污費一律上繳財政，按照國務院的規定用于大氣污染防治，不得挪作他用，并由審計機關依法實施審計監督。對于審計客體和審計內容，《審計法》（2006）第二條規定，國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機構和企業事業組織的財務收支，以及其他依照本法規定應當接受審計的財政收支、財務收支，依照本法規定接受審計監督。

（2）在審計實施階段。《國家審計準則》（2011）第二十八條規定，審計機關從國家和地區財政收支、財務收支以及有關經濟活動情況、政府工作中心、本級政府行政首長和相關領導機關對審計工作的要求等方面調查審計需求，初步選擇審計項目；《預算法》（2014）第二十七條規定了一般公共預算收支的范圍，其中包括環境保護支出。除了與審計相關的專業法律法規，環境法律法規、環境保護標準以及其他標準可作為審計人員審計評價的依據。《大氣污染防治法》《環境保護法》《清潔生產促進法》《環境影響評價法》《消耗臭氧層物質管理條例》等法律法規一方面對政府及環保部門的監管職能進行了劃分，另一方面對企業污染大氣資源環境的行為應承擔的法律責任進行了認定，以上法律法規均可為審計人員開展大氣資源環境責任審計提供有力依據。

三、近年審計署自然資源資產審計公告解析

2009～2017年審計署網站共發布審計公告262份，經統計僅有18份公告涉及自然資源資產審計，具體情況如表1所示。

可以看出，18份審計公告分別涉及水資源、大氣資源、環保項目、礦產資源和土地資源，其中：水資源（污染防治和專項資金審計）有7份，占39%；大氣資源（節能減排審計）有4份，占22%；環保項目（環保項目和項目資金審計）有3份，占17%；礦產資源（礦業權審計）有2份，占11%；土地資源（土地管理和土地資金審計）有2份，占11%。可見，大氣資源審計是自然資源資產審計中占比第二的突出問題。

其中，大氣資源環境的4份審計公告均是對我國各省有關企業的節能減排項目進行審計，并從節能減排工作取得的成效、審計發現的主要問題和整改情況三方面進行公告披露。審計中發現，雖然在資金的引導下各地政府均加大了節能環保資金的投入力度，淘汰落后設備、加強技術改革，使節能減排項目順利實施。但同時又存在節能效果不佳、企業違規擠占挪用資金、污染排放物超標等問題，因此審計署提出了及時追回資金、加大執法問責力度、控制高污染行業發展等改進意見。由此可見，對于一些大氣污染嚴重的地區，對領導干部的大氣資源環境審計已迫在眉睫，因此本文通過設計一套切實可行的審計指標體系，將領導干部大氣資源環境審計落到實處，為該項專項審計工作提供參考。

四、領導干部大氣資源環境責任審計的指標體系設計與實施

1.指標體系的設計。進行領導干部大氣資源環境責任審計時，指標的選擇與設立是核心。在指標選擇方面，本文依據由污染到治理的過程從大氣質量狀況、污染控制情況、資金投入使用情況及政策法規執行情況四個方面設計了對應的指標層。

在指標設立方面，由于大氣資源環境責任審計是一個全新的概念，尚沒有成熟的指標可供選擇，為確保指標數據的客觀性和可操作性，本文盡可能地選取能通過實際監測、調查和查閱相關統計年鑒等方式獲取數據，并結合環境科學領域大氣污染的業務指標，參考各省市大氣資源污染防治的任務內容，分層級對領導干部大氣資源環境責任審計進行指標設計，且不同層級的設計依據不同。

具體指標層如下：①大氣質量指標層，依據我國在環境科學領域普遍采用的空氣污染指數法（API）來反映和評價環境空氣質量，我國將計入環境空氣污染指數的項目暫定為二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳和可吸入顆粒[8]；②污染物控制指標層，因為大氣污染的主要來源為工業廢氣和煤炭燃燒的煙塵排放，所以對工業廢氣排放及處理情況、燃煤情況進行評價；③財政資金指標層，依據資金投入量及執行情況對節能減排資金預算及決算情況等進行評價；④法律法規及政策制度指標層，依據法律法規及政策制度的執行情況和執行效果設立評價指標。具體評價指標體系如表2所示。

2.指標體系的實施。目前大氣資源資產數據尚未完全公開，而部分公開的數據也較雜亂，其后續處理較為繁雜，不易用來進行實證分析。為此，本文采取期初比較打分法，由審計人員依據實際數據計算指標分值，并由專家設置各指標權重。

期初比較打分法是指統計領導人在任職期間某時期各項指標的實際值，并與上時期的指標值對比，根據差異情況進行打分[9]。若與期初指標持平，可得80分；若與期初指標比較，每增加或減少1%，則增加或減少1分，限值為20分。

本文采用問卷調查的方式賦予各指標不同的權重，共發放調查問卷100份，調查對象分配百分比為：審計部門人員30%、環保局等相關人員30%、高校審計專家30%、普通民眾10%，問卷有效回收率為83%。問卷采用1～10分來評價各項指標的重要性，從“非常不重要”到“非常重要”為序進行排列，分數越高表明調查對象認為該項指標越重要。計算出每名調查對象給出的重要性打分情況即各個指標的權重，并取所有調查對象各個指標權重的平均值為最終權重。由于相關部門對數據的公布方法不同，且法律法規及政策制度執行情況無法考量，執行效果也無法衡量，因此法律法規及政策制度指標層為定性指標，不對此指標進行權重調查和定量分析。本文采用陜西省2015～2016年大氣質量指標、污染物控制指標和財政資金等數據對各項指標進行舉例分析，具體情況如表3所示。

表2 大氣資源環境責任審計評價指標體系

分析以上審計打分結果，可對陜西省各級、各部門相關領導人任職期間對大氣資源環境責任的履職情況給出量化的考核結論，各項不同指標的審計結果可考核不同部門、不同級別的領導干部，具體如表4所示。

其中，總得分反映的是陜西省大氣環境污染防治工作的總體情況，根據陜西省人民政府網站公布的陜西省人民政府領導分管工作安排，審計對象可為主管省環境保護廳的常務副省長。總得分為85.07分，高于基礎分80分，說明各領導人雖然在大氣資源環境管理工作中有所作為，使大氣資源環境有所改善，但管理成效不夠顯著。

分析表3和表4可知，在2016年政府工作中，大氣污染物控制方面管理成效顯著，工業廢氣排放強度有所下降，工業廢氣處理設施運行良好，但大氣質量指標得分22.84分，低于基礎分24.16分，說明大氣質量并沒有得到有效改善，這與燃煤消費總量未降反升和資金落實不到位有著緊密關系，就此方面工作相關領導人仍需承擔相應的領導責任。同時，可將領導人的工作計劃與審計結果相比較，考核領導人的工作落實情況。

大氣質量指標得分，主要反映陜西省大氣環境污染情況，審計對象可為陜西省環保局、發改委、交通廳等相關部門的相關領導人。通過審計打分結果可以看出，2016年陜西省PM10和二氧化氮排放治理工作雖然稍有成效，但空氣優良天數、PM2.5和一氧化碳的治理情況卻不容樂觀，尤其是一氧化碳排放強度增加了一倍，說明省發改委領導在產業結構調整、淘汰落后產能、散煤治理等方面工作的管理效果不明顯，省交通廳領導在機動車控制方面的工作沒有得到有效落實，相關領導人應該被問責并進行整改。

工業廢氣排放及處理指標得分，主要反映陜西省大氣環境污染治理措施的落實情況，審計對象可為陜西省環保局及經濟與信息化廳的相關領導人。通過對比可以看出，陜西省2016年在廢氣排放總量減少5.87%的基礎上，二氧化硫、氮氧化物以及煙（粉）塵排放量均減少50%以上，同時廢氣治理設施的處理能力和運行設備費用均有所降低，說明相關領導人在任職期間對改善大氣質量工作效果顯著，履責情況較好。

表3 2015～2016年大氣資源環境責任審計指標打分情況

財政資金指標得分，主要反映陜西省節能環保資金預算與決算情況，審計對象可為陜西省財政廳與環保局相關領導人。通過對比可以看出，2016年較2015年節能環保資金預算增加了48.87%，而決算卻減少了52.10%，同時2015年決算金額是預算的8.6倍，而2016年為2.8倍，說明2016年節能環保資金預算雖巨額增加但實際投入卻嚴重不足，預算的準確性有待提高，相關領導人對此情況應當做出相應解釋說明。

綜上所述，地區大氣資源環境污染狀況反映了當地政府環保治理的力度和效果，對領導干部任職期內大氣資源環境污染情況及治理工作進行量化考核，考核結果是官員晉升的因素之一。同時，該審計指標體系若能在全國推廣，可將相同指標體系對相同職位不同省市的領導干部進行橫向考核，對國家、省市、區縣不同級別的領導干部進行縱向比較，從而建立縱橫結合的領導干部大氣資源環境責任履職情況考核系統。

表4 2016年大氣資源環境責任審計打分情況分析

五、領導干部大氣資源環境責任審計的建議

1.將領導干部任職期內審計與離任審計相結合。將大氣資源環境責任審計相關指標納入領導人履職情況進行考核，面臨著地方領導人任職周期短與大氣資源環境考核周期長的沖突問題。為防止地方領導人只追求任職期間的短期經濟利益，在任職期間盲目進行資源的開發，破壞大氣資源環境，不考慮經濟利益對大氣資源環境帶來的長期影響，需要將領導干部任期內審計與離任審計相結合，在官員調任或離任后仍能追究其執政期間大氣資源環境的相關責任，并終身追蹤問責。

2.將大氣資源環境責任審計在領導干部考核中單獨反映。我國大氣資源環境的審計，主要是相關企業在節能減排工作中資金使用是否合法合規、節能減排工程是否按期完工以及污染物排放量是否減少等，且節能減排項目多由政府部門向企業招標后由財政撥款并監督企業實施。基于此，應將政府部門工作納入大氣資源環境責任審計，即將相關領導干部納入審計對象，利用大氣資源環境責任審計進行領導干部履職考核，并在考核中單獨反映。相關審計形式可以選擇專項審計，或在開展其他審計項目時對大氣資源環境審計單獨反映。

3.審計部門通過量化審計對領導干部進行量化問責。領導人的能力指標難以量化，社會公眾和政府之間存在嚴重的信息不對稱，而可量化的地區空氣質量情況可以成為社會公眾和政府考核領導人工作履職情況的指標之一[10]。同時，各地審計的標準不同導致問責的力度和范圍就可能不同，產生的結果更不同，審計部門可通過標準化的指標進行量化審計并向公眾公開。一方面，由量化審計得出量化結論，使問責人員有據可查，使問責工作更直觀、可操作。另一方面，量化審計和量化問責能使領導干部在工作中有據可依。有明確具體的審計指標和問責標準，領導干部更能明確工作重點和考核重點在哪里，使他們在治理大氣污染問題上更加盡職盡責、積極作為。換句話說，量化審計，問責不是目的，而是督促領導干部對大氣污染治理工作盡職盡責的一種手段。