我國PPP項目的融資問題與對策研究

王威

【摘要】PPP項目作為一種較為新穎的項目建設(shè)形式，在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)得到廣泛的應(yīng)用。目前，我國PPP項目數(shù)量穩(wěn)定增加，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國家環(huán)保事業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了重要的作用。然而，我國PPP項目建設(shè)時間比較短，在融資方面存在一些問題與不足，本文對我國PPP項目融資面臨的問題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)對策。

【關(guān)鍵詞】PPP；項目融資；建設(shè)

一、PPP的定義與特點

（一）PPP的定義

PPP是Public—Private—Partnership的縮寫，是指政府與社會資本合作。PPP是一種政府與社會資本合作推進(jìn)公用事業(yè)建設(shè)的新型投融資方式，這種投融資方式有利于緩解政府財政壓力、鼓勵社會資本參與社會事業(yè)的建設(shè)，以促進(jìn)政府職能的多元化、公共事業(yè)發(fā)展的最優(yōu)化。

（二）PPP的特點

1.合作伙伴關(guān)系

合作伙伴關(guān)系是PPP的基本特征。PPP項目周期長，項目的運營時間一般在十年以上，部分項目甚至長達(dá)幾十年以上。政府部門和社會資本方作為PPP項目的參與方，在選擇適用PPP時，都渴望獲得利益，政府追求的是公共利益，而社會資本追求的則是經(jīng)濟(jì)利益，因此參與雙方希望PPP項目能夠順利進(jìn)行。在PPP項目建設(shè)和運營期間，外部政治環(huán)境與科學(xué)技術(shù)可能發(fā)生變化汪甲P項目面臨一定的風(fēng)險，而政府缺少社會資本方技術(shù)和管理L的優(yōu)勢，企業(yè)不具備政府的公權(quán)力，因此，需要政府部門和社會資本建立良好的合作伙伴關(guān)系，秉持契約精神自愿平等訂i合同，充分履行各自的合同義務(wù)，從而更好的應(yīng)對PPP項目運營面臨的問題。

2.利益共享

PPP具有利益共享的特點。PPP項目的利益共享，并不局限于利潤共享。目前，PPP項目主要適用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，如市政公共事業(yè)、交通設(shè)施、水利工程、污水處理、醫(yī)療和社會保障服務(wù)等。政府將社會資本引入這些領(lǐng)域是為了滿足公眾需求，是為了公眾的利益，而社會資本方追求經(jīng)濟(jì)利益，因此政府和社會資本方的關(guān)系可以用利益共享關(guān)系。“利”是指社會資本方追求利潤，“益”是指政府追求公共利益。

3.風(fēng)險分擔(dān)

由于PPP項目建設(shè)與運營周期比較長，PPP項目存在一定的風(fēng)險。為了推動PPP項目的發(fā)展，參與方必須合理分配風(fēng)險。風(fēng)險分擔(dān)與伙伴關(guān)系相互對應(yīng)，如果沒有風(fēng)險分擔(dān)，就不可能形成長期的、良好的合作伙伴關(guān)系。在PPP項目中，政府和社會資本方根據(jù)各目的優(yōu)勢合理分配風(fēng)險，這是PPP區(qū)別其他公私合作形式的顯著標(biāo)志。在PPP中，由于政府和社會資本方意愿一致，存在合作伙伴關(guān)系，雙方是利益共同體。因此雙方需要根據(jù)各目的能力、利用自身的優(yōu)勢在兩者之間合理分配風(fēng)險。政府具有權(quán)力屬性，法律和政策方面的風(fēng)險，應(yīng)由政府承擔(dān)。社會資本方在項目建設(shè)、運營方面具有較為豐富的經(jīng)驗，因此可承擔(dān)此類風(fēng)險。利用PPP項目雙方的優(yōu)勢對風(fēng)險進(jìn)行合理分配，有利于保障PPP項目得到長期健康發(fā)展。

二、我國尸P尸項目發(fā)展現(xiàn)狀

PPP項目在我國的發(fā)展可以劃分為三個階段：第一個階段是PPP的起步探索階段。在20世紀(jì)末到2003年，PPP被世界銀行和亞洲開發(fā)銀行作為一種新興的融資方式引入我國，PPP在這一階段的主要是為了引進(jìn)外資，因此我國出臺了大量以引進(jìn)外資為主的法律及政策，以吸引外資為主要目的的理念與PPP外衣的結(jié)合在我國遇到了水土不服的困境，我國一些PPP項目試點以失敗告終；第二階段是PPP發(fā)展與停滯并存的階段，主要從2004年到2013年，2004年建設(shè)部率先頒布（市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，即“126號令”，該辦法將特許經(jīng)營權(quán)的概念正式引進(jìn)市政公用事業(yè)，主要適用于供水系統(tǒng)、污水處理系統(tǒng)和燃?xì)夤?yīng)等領(lǐng)域。各地政府也以126號令為依據(jù)，先后在各地出臺了大量政策性文件，以這些文件來規(guī)范和指導(dǎo)本地的月豹午經(jīng)營項目。自此我國PPP進(jìn)入第二輪發(fā)展階段；第三個階段是指2014年至今，我國PPP項目處于全面規(guī)范化發(fā)展階段。2014年財政部成立了政府和社會資本合作（PPP）工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并于同年召開會議推廣PPP，協(xié)調(diào)各部門工作。為了全國 PPP項目的統(tǒng)一管理，加強(qiáng)各地信息交流、進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)和開展PPP項目國際交流，同年財政部經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，成立了政府和社會資本合作（PPP）中心。同時，國家出臺一系列文件引導(dǎo)PPP規(guī)范發(fā)展。截至2017年11月底，全國范圍內(nèi)公布中標(biāo)的PPP項目已達(dá)到8.36萬億元，其中2017年新成交的項目已經(jīng)達(dá)到3.96萬億元，

三、我國尸PP項目融資面臨的問題

（一）缺乏專門的PPP立法

目前國務(wù)院及其部委所頒布的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，大多為原則性的指導(dǎo)文件，至今未出臺專門關(guān)于PPP的國家層面的法律。因為采用PPP為公眾提供產(chǎn)品或服務(wù)而建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展的公共事業(yè)參與部門眾多涉及到很多領(lǐng)域，所以是一項很復(fù)雜的工程，因此參與方之間的法律關(guān)系很復(fù)雜，如以融資為例：其涉及到了政府、社會資本方、項目公司、銀行和擔(dān)保機(jī)構(gòu)等，這就需用專門的全面性的法律對其進(jìn)行規(guī)制。目前我國PPP的立法方式是國務(wù)院各部委發(fā)布政策、指導(dǎo)意見或通知等，地方則是由政府頒布PPP實施細(xì)則或者規(guī)范性文件。此外，國家各部委頒布的規(guī)范性文件主要適用于某一具體的PPP項目，如交通、水利、醫(yī)療和健康養(yǎng)老等領(lǐng)域，各部委出于自身管理范圍出臺有利于本部門的規(guī)范性文件，這就存在著文件之間如何銜接和協(xié)調(diào)的問題，但是在規(guī)制PPP的規(guī)范性文件中沒有提出解決這一問題的方法。因此我國缺乏一部專門針對PPP的國家層面的立法。

（二）項目融資形式過于單一

目前，我國PPP項目在融資的形式上較為單一。融資方法的選擇，會直接影響PPP項目融資結(jié)果，不同融資方法對于融資活動開展?fàn)顩r也會產(chǎn)生不同影響。盡管國家鼓勵社會資本及各類型投資結(jié)構(gòu)參與到PPP項目投資之中，但在PPP項目融資上，PPP項目融資方更加傾向于在商業(yè)銀行等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)處進(jìn)行的貸款申請。由于對傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的融資依賴性較大，PPP項目融資在形式上的單一性便越發(fā)顯著。商業(yè)銀行等傳統(tǒng)融資機(jī)構(gòu)與PPP項目融資方在融資上的關(guān)系較為穩(wěn)定，導(dǎo)致社會資本難以參與到PPP項目建設(shè)之中。

四、解決我國PPP項目融資問題的建議

（一）制定專門的PPP法律

目前，我國缺乏一部在全國范圍內(nèi)適用的層級和效力高的PPP法律。PPP項目在實施過程中，涉及到了多方利益，如政府、社會資本方、項目公司、金融機(jī)構(gòu)及最重要的公眾的利益。由于PPP項目周期長，在項目開展期間，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人員可能已進(jìn)過多次選舉換屆，發(fā)展戰(zhàn)略和政策也會隨著領(lǐng)導(dǎo)層的變化而變化，一些PPP項目因受到發(fā)展政策的變化而擱置。因此，應(yīng)當(dāng)從國家層面對PPP立法體系進(jìn)行完善，即使在領(lǐng)導(dǎo)人員更換，發(fā)展戰(zhàn)略和政策改變，PPP項目依然按照PPP法律中的程序運行開展，不受這些因素的影響和干擾。以此提高社會資本方的信心，更有效的吸引社會資本方參與PPP項目。

針對PPP立法位階低的問題，可以由全國人大或全國人大常委頒布專門法律，也可以由國務(wù)院出臺PPP的行政法規(guī)，本文認(rèn)為第二種途徑更為可行，即由國務(wù)院先制定專門PPP的行政法規(guī)，因為目前我國的PPP項目是由國務(wù)院力推開展，國務(wù)院熟知全國的PPP項目情況。PPP的立法，都是由國務(wù)院及其各部委發(fā)布的，便于國務(wù)院對這些規(guī)章或政策性文件進(jìn)行梳理整合。PPP在我國發(fā)展的歷史較短，各地PPP項目發(fā)展不平衡。所以由國務(wù)院先制定專門的PPP的行政法規(guī)，待時機(jī)成熟，再由全國人大或者人大常委會出臺PPP法律。

（二）拓展多元化項目融資形式

結(jié)合我國PPP項目融資形式單一的問題，我國應(yīng)當(dāng)拓展多元化項目融資形式。多元化PPP項目融資形式并不意味著不在傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)處進(jìn)行融資，在商業(yè)銀行等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)能夠滿足PPP項目融資需求的情況下，依然可以成為融資的重要渠道。拓寬融資渠道，有利于推動PPP項目的發(fā)展。很多投資機(jī)構(gòu)愿意投資PPP項目，PPP項目在融資時可以積極運用各種社會資本。信用貸款和項目貸款的融資成本較高，拓展PPP項目融資渠道，有利于控制PPP項目的融資成本。

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