農村土地“三權分置”改革的困境和進路

王敏 黃忠

摘 要：黨的十九大報告提出，要深化農村土地制度改革，完善承包地三權分立制度，深化農村集體產權制度改革。實現所有權、承包權、經營權的“三權分置”是我國農村土地制度改革的重大制度創新、理論創新和實踐創新，是保障農村權益、保持農村和諧穩定的迫切需要。人民法院作為審理農村土地糾紛的部門，為適應改革要求，對其工作中關于農村土地“三權分置”法律問題予以疏理、分析和研究具有重大的理論和實踐意義，是助推改革的有力措施。

關鍵詞：農村土地；三權分置；困境；進路

一、現狀和特點：農村土地“三權分置”糾紛的實踐問題分析

農村土地“三權分置”糾紛雖然相比于其他民事案件總體數量不多，但具有矛盾尖銳、糾紛化解難度大的特點。根據筆者對其所在的東部某省某地級市兩級法院的相關案件審理情況的調研，農村土地“三權分置”糾紛收案數2015年同比下降21.6%，2016年同比下降32.4%，2017年同比上升40.8%，結案數2015年同比下降19.3%，2016年同比下降23.1%，2017年同比上升35.9%，呈現出如下特點：

1.同比情況不平衡

2015年、2016年的收結案數量與上一年同比均呈下降趨勢，而2017年收結案數量則突增。集中反映了農村土地政策的改變和農民對自身利益的維護度。

2.糾紛類型不平衡

農村土地三權分置糾紛集中反映在農村土地承包合同糾紛和集體土地使用權糾紛中，宅基地使用權糾紛數量較少，而兩權抵押糾紛則無。說明該市的農村土地糾紛還是以傳統土地糾紛為主，新型的糾紛如兩權抵押糾紛因政策的落實和民眾的接受度問題還未進入法律視野。

3.案件難易不平衡

農村土地三權分置糾紛難易程度不一，雖有少部分案件協調解決或較為簡單，但大多數糾紛的當事人矛盾根深蒂固，更是與多年前的政策、集體經濟組織的決策有關，法院需要花費很多時間到相關部門調查取證，案件處理難度大，當事人協調難度大，不同法院的判決結果更是不盡統一。

二、困境和瓶頸：農村土地“三權分置”改革的法律問題探討

“三權分置”的核心在于合理界定土地承包權和經營權分離后的權能范圍和權利內容，特別是厘清新型經營主體的土地經營權能界限。這也是在法律層面上規范該制度的關鍵所在。但目前在“三權分置”改革中法律問題層出不窮。

1.法律規定支撐不足

現在土地承包戶和土地經營主體分離的現象非常普遍，但三權分置并未納入法制化的進程與軌道。現有的法律條文雖然肯定了家庭承包的土地經營權可以流轉，但對流轉的方式，如抵押是否可以作為一種流轉方式則沒有具體規定。盡管國家在推動農地經營權抵押貸款過程中出臺了相關的實施意見和暫行辦法，但這些文件的效力等級較低，不能對抗現行的基本法。對于土地經營權的保險問題和金融支持問題、承包經營權的退出和繼承問題等，現行法律均沒有明確。因此，貫徹落實“三權分置”，對這一類問題提出了明確的修法要求。

2.集體土地產權不清

農村土地“三權分置”改革的關鍵性問題是如何在提高效率的同時更加兼顧公平。而要解決這個問題則必須要將農村土地產權明晰化、制度化。在目前的市場經濟條件下，所有權和經營權分離的農村土地產權制度已經顯露出弊端，難以適應社會的發展，如農村土地產權因繼承、交易等土地流轉，出現了農村集體土地產權主體虛置、權能殘缺、邊界不明、土地流轉制度缺失等問題，[1]制約了現代農業的發展。

3.“兩權抵押”困境重重

目前農村雖然呈現出集中化、規模化的趨勢，但進程較慢，農戶仍然主要是經營自家的承包地或者同時少量租種親戚朋友家的承包地，這種農地的碎片化加之用途的嚴格管制以及市場流轉的不暢決定了農村土地本身的價值不高，“以地貸款”困難重重。除此之外，法律障礙和二次流轉市場不健全均導致耕地經營權難以處置變現，這也是影響銀行放貸意愿的重要因素。[2]

三、對策和進路：農村土地“三權分置”改革的司法建議

當前我國農村土地改革還處于政策實施的初始階段，在法律完善、制度建立、程序設立和規范等方面還有大量的配套工作要做。

1.完善法律規定，為改革提供法律支撐

由于立法的模糊與滯后直接導致“三權分置”改革制度供給的不足，因此，有必要及時修改相關法律。如可以在《農村土地承包法》中引入“土地經營權”，對“農地經營權抵押”貸款的主體、條件、貸款用途、抵押物處置方式等予以明確；同時擴寬可抵押農地的類型，將林地、草場等農用土地亦納入其中；修改《中華人民共和國物權法》有關條款，切實賦予農民對其宅基地使用權的抵押權能和繼承權能。

2.搭建流轉平臺，依法依規進行管理

目前農地經營權流轉呈現出期限短、規模小、市場狹窄的弱點，農業的規模經營難以形成。因此，國家有必要建立土地經營權流轉信息平臺，對交易土地進行注冊登記和規范管理，交易雙方依據自愿、等價、有償、合法等原則轉讓土地經營權。

3.健全租賃制度，切實保護當事人權益

目前我國的土地經營權租賃制度存在諸多缺陷，如租金確定的不合理，流轉預期的不穩定性，不利于農業生產的可持續發展，因此，有必要健全土地經營權轉讓制度。其一，建立土地租金上限制度。在確定土地租金的上限時應綜合考慮農產品的生產成本，如交通運輸、人力費用、農產品預期產量及價格等，建立科學、規范的租金測算標準。其二，賦予經營者“買賣不破租賃”的權利。鑒于農業經營的特殊性，長期穩定的投資預期極為重要，賦予經營者該權利，可在土地承包經營權出現轉讓、抵押和強制執行等情況下，保證土地租賃不受影響，有利于促進土地經營權的流轉和規模經營。

參考文獻：

[1]張林鴻，王劉洋，方印.《農村土地“三權分置”的法律問題研究——以貴州省六盤水市為例》.《貴州大學學報（社會科學版）》，2016年11月，第99頁.

[2]陳珊，李苗.《“三權分置”模式下農村土地經營權抵押貸款的困境與對策》.《西部經濟管理論壇》，2017年第3期，第26頁.