管理會計視角下高校預算管理研究

（江蘇醫藥職業學院 江蘇鹽城 224001）

市場經濟條件下,預算管理作為高校財務管理的核心和關鍵,是各高校開展各項財務活動的前提和依據,其管理水平的高低將直接影響各項資金的使用效益,直接關系到高校各項事業計劃的順利開展。隨著我國高等教育的快速發展,高校與社會經濟發展日益融合,經濟活動日趨復雜,經費來源渠道也日趨多元化,但高校發展仍然受到辦學經費不足和資金使用效率不高的制約。新預算法的頒布實施,對高校的預算管理提出了新的要求,高校亟需加強預算管理,優化資源配置。

一、高校預算管理中存在的問題

（一）預算編制內容不完整。高等學校財務制度要求高校將學校全部的收入和支出納入預算統一核算、集中管理。但在實際工作中,許多高校在編制年度預算時,由于各種原因并未將全部收支納入學校預算,如科研經費收入,由于不能準確確定其來源與金額,很多學校沒有將其列入預算；再比如一些部門多渠道創收的收入和相應的支出體外循環,脫離了預算的監管。由于預算編制的不全面,收支預算與學校實際相脫節,隨著預算的執行,學校將不得不調整預算,導致預算超支和預算外項目較多,難以真正發揮預算管理的作用。

（二）預算編制方法不合理。隨著國家預算體制改革的深化,編制財務預算時高校開始實行零基預算,但是相對于增量預算法的操作簡便,零基預算法對真實和可靠的基礎數據、經驗豐富的預算編制人員、全面的預算內容等方面有著嚴格的要求,需要預算編制人員付出更多的時間和精力,實施起來困難重重。許多高校在編制預算時,缺乏對年度發展目標和工作任務所需資金的量化分析和科學論證,編制過程中缺少與具體部門的溝通、協調和反饋程序,確定的預算收支水平不以具體部門的實際業務需求為基礎,導致編制出來的預算往往脫離實際,難以執行,無法指導實際工作。

（三）預算執行剛性不足。預算一經確定,高校各責任主體應該嚴格按照預算執行,自覺維護預算管理的嚴肅性、有效性和權威性。但是在實際工作中,許多高校尚未建立科學有效的預算管理制度,普遍存在重預算輕執行的傾向,執行中有章不循,隨意更改,預算指標沒有約束力。部分高校在編制預算時,沒有細化編制,大量資金沒有明確到具體的部門和項目,預算經費下達后,資金使用權掌握在部門負責人手中,財務部門難以控制其行為,項目資金被擠占、截留、挪用甚至虛列支出的情況屢屢發生,造成學校資金流向與控制脫節,預算管理難以落到實處。

（四）考核評價體系不健全。預算考核評價工作是預算管理體系的重要組成部分,為預算執行與控制的正常運行提供了可靠保證。高校通過預算考核評價體系,可以考核評價內部預算責任部門的預算執行情況,充分調動各個二級預算單位的積極性,優化學校資源配置。現階段許多高校尚未建立科學完善的預算績效考核評價體系,還停留在以預算投入為主的傳統預算管理觀念上,更多的關注預算完成情況的管理,忽視了對預算執行結果的考核評價,致使預算難以發揮激勵和引導作用,進而影響到學校預算目標的全面實現。

（五）預算實施缺乏有效的監督。各高校在預算管理中雖然都建立了監督管理制度,但許多高校的預算管理監督機制尚不健全。一是二級單位在預算管理中的權利和義務不明晰,許多二級單位負責人享有預算支出的審批權利,但沒有明確其組織收入、承擔支出效果的責任,致使預算監督管理制度難以落到實處。二是預算實施中缺乏對執行情況的跟蹤與分析,缺乏預算事前、事中、事后的內部審計制度,學校對預算執行過程和結果難以全面掌握,無法及時有效地控制和調整預算。三是預算績效評價考核不到位,對預算執行情況較好的部門沒有獎勵,執行較差的部門也沒有懲罰,二級預算單位缺乏對預算控制的動力。

二、高校預算管理問題的原因分析

（一）預算制度改革滯后。首先,高校的工作計劃與預算編制在時間和內容上存在脫節的問題,很多項目經費需要學校通過專項報告申請另行追加,財政部門對這些追加的經費往往在年底給予撥付,追加或調整的這類經費在很大程度上將對學校下一年度的工作計劃和經費預算產生影響。其次,公辦的高校缺乏辦學自主權,不論是招生計劃還是辦學經費都取決于上級主管部門,難以對學校事業的發展進行長期規劃,致使學校對下年支出預算缺乏前瞻性、科學性的預測。最后,高校收入來源日趨多元化,采取多種方式進行創收,但是由于管理制度的不健全,一些部門為了私利瞞報、少報創收收入,造成這部分收入和相應支出的體外循環,脫離了預算的監管。

（二）預算管理觀念守舊。傳統的高校預算管理以投入為導向,更多關注的是預算投入,忽視了預算執行效果,這就導致學校包括預算編制、執行、考核評價在內的預算管理都在圍繞投入進行管理,學校的預算工作側重于在預算執行過程中的控制,主要關注預算支出項目的正確與否,忽視了預算執行效果與預算目標的比較分析。高校作為與企業不同的事業單位,教職工收入的高低與預算工作的優劣、與預算執行的效果沒有掛鉤,導致學校缺乏加強預算管理的動力。

（三）預算松弛現象較為嚴重。預算松弛是指最終確定的預算標準與最優預算標準之間的差異,它是預算執行者基于自身利益,利用學校不同管理層之間的信息不對稱,蓄意放寬預算標準,從而形成有利于自身的現象。預算松弛雖有利于部門和個人實現目標,然而它對學校的消極影響是十分巨大的,會導致部門之間協調運行困難和資金使用的混亂,主要表現為:一是編制預算時資金投入沒有細化到具體項目,加之許多學校的部門負責人預算管理意識不強,擠占、挪用、截留項目資金甚至虛列支出的情況屢屢發生。二是學校尚未建立科學的預算考核評價體系來對預算松弛行為進行約束,致使一些部門從自身利益出發,搶占預算資源,重復購置資產,甚至出現一些項目預算資金大量結余,而真正需要資金的項目卻得不到預算或預算經費安排不足的現象,加重了學校資金分配的矛盾。

（四）預算參與程度較低。理想狀態下的預算參與是各級部門和所有員工都能廣泛地參與預算過程。但是由于許多高校預算管理制度不健全,預算申報程序不明確,預算實際上主要由財務部門編制,教學、科研、行政和后勤等部門缺乏主動參與預算編制的積極性,只是被動地接受學校下達的預算指標,預算參與程度較低,致使本部門的實際業務需求不能在預算中得到真實反映,學校在實際執行預算過程中被迫不斷更改、追加預算,致使預算管理難以落到實處。

三、完善高校預算管理的方法

針對高校預算管理中存在的編制、執行、考核等方面的問題,有必要采取措施加強預算管理,建立預算編制、執行、評價和監督“四位一體”的高校預算管理體系,以提高預算管理水平,更好地服務于學校的改革和發展。

（一）完善預算管理體制。預算管理體制的好壞直接影響著預算管理的效果,要進一步加強預算管理,就需要對高校的預算管理體制進行調整,建立職責明確、財權與事權相統一的多層次預算管理體制。學校應建立以黨政聯席會議為核心,由校長直接領導的預算管理機構,負責制定學校預算方面的規章制度,審議批準預算和預算調整方案,對預算的編制、執行和考核評價進行監督。學校預算管理機構可以下設預算管理、預算審計和業績考評辦公室,分別負責預算的編制、控制和監督,由其具體實施預算管理,對預算的編制、執行進行組織協調和全過程的控制。學校各二級部門作為預算基層單位,在學校預算管理機構的領導下負責本部門預算方案的擬定和組織實施。學校預算編制要在校領導的支持下,加強上下級之間、部門之間以及教職工之間的溝通與協調,明確各級部門、每位教職工的權利和責任,實施全員預算管理,充分發揮部門和教職工參與預算管理的積極性和主動性。

（二）實施全面預算管理。高校應實施全面預算管理,將整個學校的全部財務收支納入預算,利用預算分配、考核、控制學校內部各種財務及非財務資源,統籌安排業務活動、籌資活動、資金活動,以實現學校的戰略目標。全面預算包括收入預算和支出預算。收入預算由財政補助收入、上級補助收入、事業收入、經營收入、附屬單位繳款和其他收入預算組成,反映了高校在預算年度可能獲取的各項資金,構成了高校預算年度可使用的辦學財力資源。支出預算反映了高校在預算年度開展各項教學、科研以及其他活動的支出計劃,通常由業務預算、專門決策預算和財務預算構成。通過實施全面預算管理,學校可以將所有的收入和支出都按照事權與財權相統一的原則列入預算,有效協調和組織經濟活動,實現學校對全部收支全過程、全方位的監管,充分發揮資金的集聚效應。

（三）改進預算編制方法。科學的預算編制方法是保證高校預算管理有效運行的基礎。高校應改變原有的增量預算編制方法,建立以零基預算法為基礎,復式預算法和滾動預算法相配合的預算編制體系。學校在編制預算時,對于所有的預算支出都不以歷史情況為基礎,一切從實際需要和可能出發,從零開始,對支出的必要性和開支數額從根本上進行研究分析。學校要科學地設定預算收支項目,制定支出綜合定額標準,編制預算時盡量做到日常公用支出依據支出定額確定,人員經費按照學校人數確定、專項經費按照項目確定,充分發揮教職工的積極性和創造性,科學合理使用資金；采用復式預算,按照先基本、后建設的原則,首先確保學校的經常性支出,然后根據學校財力,安排建設性支出；在編制預算時可以采用滾動預算法作為補充,以應對學校復雜多變的辦學情況,使預算與實際情況相適應,提高預算的客觀性與準確性。

（四）加強預算的全過程管理。為保證預算的有效執行,高校各部門應嚴格按照下達的預算使用經費,杜絕無預算、超預算項目支出。預算中安排的項目,各責任主體必須嚴格執行,規范預算經費使用,強化預算約束,杜絕擅自變更預算、追加預算或透支的行為；在學校運行過程中的無預算或超預算項目,其經費支出應按照規定的程序和權限辦理預算調整手續,經批準后方可執行,確保預算管理的嚴肅性和權威性。學校需加強預算的全過程管理,建立健全預算控制制度,對預算進行全方位的控制,把預算控制覆蓋到所有的部門和崗位,滲透到學校的各個業務環節,除了事中、事后的管理措施,更要有事前的控制手段。

（五）建立健全預算績效評價體系。高校應建立健全預算績效評價體系,分析評價學校各責任主體的工作績效,以各責任主體的工作目標為基礎,遵循短期目標與長期目標相結合、財務量度與非財務量度相結合,既要考核經費的支出情況,也要綜合考慮其他方面的績效。高校預算考核評價體系的構建可以采用平衡計分卡和關鍵績效指標法,從財務、顧客、內部運作、發展四個角度,將學校的戰略落實為可操作的衡量指標和目標值。通過這四個互相影響、各有側重的考核指標,將學校目標、戰略重點和學校活動聯系起來,尋求學校內部與外部績效層面之間的平衡。學校根據各個責任主體的自身定位和特點,在每個方面提取關鍵績效指標,共同構成學校的預算績效考核評價指標體系。高校通過這些關鍵績效指標,可以評價預算執行結果,激勵和引導各責任主體的行為,有助于衡量、培植和提升學校的核心能力。

（六）實施預算考核和監督。高校應建立預算績效考核制度,明確考核的內容和方法,制定完善可行的指標,考核和評價部門預算支出取得的經濟效益和社會效益。部門年度考核應與部門預算申報、工作目標和預算執行績效掛鉤,并制定相應的獎懲機制,對增收節支、資金使用效益高、預算執行情況較好的部門給予獎勵；對預算超支、資金使用效益低、預算執行情況較差的部門則督促改進。高校應建立事前、事中、事后的預算審計制度,綜合運用各種審計方法和手段,加大對預算支出的合理性和效益性審計的力度,檢查預算執行過程中的違規情況,全面分析預算資金的業務運行,剖析問題的原因,不斷促進預算資金使用效率和效益的提高。