高速公路建設項目應用PPP融資模式的探討

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一、高速公路建設項目融資面臨的主要困境

隨著我國經濟的快速發展,我國高速公路建設也進入了快車道,高速公路建設項目持續開展、高速公路里程顯著增加。然而,當前我國大多數高速公路管理單位的融資方式遠不能滿足高速公路的發展需要,主要面臨著以下幾個方面的困境:

（一）融資渠道較為單一

高速公路建設項目需要巨大的資金投入,因而有著龐大的資金籌集需求。當前我國高速公路建設項目的資金來源主要是銀行貸款和政府投資。據不完全數據統計,2016年度銀行貸款占我國高速公路投資總額的63.5%,財政性資本金和非財政性資本金分別占17.0%和14.0%,其他債務本金占5.5%。可見,當前我國高速公路建設項目過分依賴于銀行貸款,而銀行貸款資金易受經濟形勢和國家宏觀調控政策因素的影響,放貸不穩定因素多,資金籌集往往得不到有效保障。過于單一的融資渠道嚴重阻礙著高速公路建設項目的財務資金管理和籌融資剛性需求,也容易造成資產負債率過高,增加了行業金融風險和具體建設項目的財務風險。

（二）融資成本過高

資金籌集本應是市場交易行為,但在龐大的資金籌集需求壓力下,高速公路建設項目的資金使用者為了獲得資金使用權,往往付出了巨額的融資成本。據相關統計數據顯示:在2016年度和2017年度高速公路支出中,償還債務利息支出平均占到高速公路支出總額的27%左右。可見,高速公路管理單位為建設項目資金付出了巨大的融資成本,造成了高速公路建設項目運營成本高、債務負擔重的不良現象,導致高速公路建設項目的資產縮水嚴重。另外,隨著我國機構改革的不斷深化,許多高速公路管理單位事業性單位轉為企業性質的單位。因此,政府的資金優惠、產業扶持政策和銀行低息貸款等政策在機構轉型之后便無法享受,這又極大地增加了資金籌措的難度與融資成本。

（三）建設項目財務風險較大

過于單一的融資渠道使得高速公路建設項目在日常籌資投資與經營中,存在著以下幾個方面的風險:(1)資金籌集過分依賴銀行貸款產生的財務風險和行業系統性風險,嚴重影響著高速公路管理單位的長久健康發展；(2)高速公路投資回收期長,還貸時間長,債務壓力大,容易導致信用風險；(3)高速公路管理單位的企業性質要求其以盈利為目的,而高速公路作為國民經濟發展中重要的基礎設施,又承擔著一定的社會公益責任,具有社會公益性和盈利性的雙重特點。因此,高速公路作為社會民生的重要基礎設施,易受政府的行政干預；特別是有些地方政府在發展本地經濟的地方保護主義理念指引之下,盲目求大求全,使得高速公路的投資建設項目缺乏科學性,在盲目投資擴張中產生巨大的債務風險。

（四）缺乏吸引社會資本參與的配套優惠政策

高速公路投資周期長,短期收益率低,需要保障社會資本參與方的一定程度收益才能對社會資金產生吸引力。一般情況下,市場資本在投資高速公路建設當中,要求的投資收益率為10%以上。而現實中大多數高速公路建設項目的投資收益率偏低,又缺乏財政、稅收、貸款等配套優惠政策,難以吸引社會資本投入高速公路建設項目,造成社會資本投入高速公路建設項目的積極性不高,無法滿足高速公路建設項目龐大的資金需求。

二、高速公路建設項目實施PPP融資模式的優勢

高速公路建設項目中應用PPP模式融資能以更低的成本、更健康的融資結構向公眾提供高質量的高速公路交通服務,大大提高了公共服務的效率。在高速公路建設項目運營期,PPP融資模式既能充分發揮政府優勢,降低高速公路項目運營成本,又能整合私營部門資金、專業、技能等資源,從而共同提供更高質量的高速公路交通服務。

（一）緩解高速公路建設資金壓力，改善建設資金來源結構

長期以來,高速公路建設項目融資以銀行貸款為主,給高速公路的后續發展帶來了諸多不利影響。而PPP融資模式可以大大緩解高速公路建設項目資金壓力,改善以銀行貸款為主的融資模式和資金來源結構,轉移融資風險,確保建設項目的順利實施。PPP融資模式不僅能有效滿足高速公路建設項目資金需求,而且可以降低高速公路單位的資產負債率,在有效降低其資金成本和債務負擔的同時,又可以提升其后續的融資能力。

（二）為社會資本提供投資渠道，獲得合理回報

高速公路建設項目PPP融資模式可以吸引巨大的民間社會資本參與高速公路建設項目,為社會閑置資本提供安全穩妥的投資渠道,又能避免社會資本閑置而產生的巨大浪費和貨幣貶值。同時,在高速公路項目中應用 PPP模式又可以為社會資本提供持續穩定的收益,為社會資本參與方帶來合理的投資回報,從而實現雙方或多方的互利共贏。高速公路主管部門可以通過授予社會資本建設高速公路項目的特許經營權,允許社會資本在高速公路完工后,以收取通車費的形式獲得項目利潤。

（三）高速公路主管部門與社會資金優勢互補、風險共擔

在高速公路建設項目中運用PPP融資模式,高速公路主管部門與社會資金提供方之間秉承的是一種優勢互補、風險共擔的原則。根據風險的性質和可控程度,由最適合控制該風險的一方承擔。在PPP模式的風險共擔機制下,既能發揮高速公路主管部門宏觀調控的作用,又能夠充分發揮社會資本資金靈活的優勢、先進管理方式、技術經驗等長處。在高速公路主管部門與社會資本方之間形成一種風險共擔、優勢互補的機制,降低項目投資運營的風險,實現參與方的共贏合作。

三、高速公路建設項目運用PPP模式融資的對策建議

（一）在充分評估的基礎上逐步展開

雖然PPP融資模式有著緩解高速公路建設項目的融資壓力、改善資金來源結構、為社會資本提供投資渠道等多種優勢,并不是所有高速公路建設項目都適合PPP融資模式。因此,高速公路管理單位應詳細分析每一個高速公路建設項目的自身特殊性,并評估其具體情況是否適宜以PPP模式開展,避免盲目采用PPP模式。

（二）注重合作伙伴的選擇與后期合作

高速公路建設項目投資周期長,合作伙伴一旦選定,在長達10—30年的期限內,高速公路管理單位與其合作伙伴的合作關系將持續保留。因而,需要選擇相互包容、合作順暢的優秀社會資本合作伙伴。所以,在推行PPP融資模式的過程中,必須充分考察社會資本方的經濟實力、管理實力、社會信譽評價,在深入了解的基礎上再進一步談判協商,確保未來期限內的合作平穩有序進行,保障雙方合理利益的實現。

（三）保證項目管理的專業化和精細化水平

高速公路建設項目涉及面廣而繁雜,需要專業人才從事運營和管理工作,這就需要社會資本方有專業的團隊來為建設項目提供專業化和精細化服務。高速公路主管部門在PPP項目中有著決策者與執行者的雙重身份,其必須介入到PPP項目的監管中,要按照有關規定開展招投標工作,協調項目各方關系,明確各方責任。在職責分明的前提下,不斷評估與檢查社會資本方團隊的專業勝任能力,保證高速公路建設項目中社會資本方團隊實施精細化、專業化管理。

（四）加強高速公路建設項目風險管理

高速公路項目應用PPP模式的同時也要面臨著市場競爭所帶來的風險,特別是在航空、鐵路等交通方式快速發展的背景下,高速公路所面臨的競爭愈發激烈,其發展環境有逐步惡化的趨勢。為此,高速公路建設項目運用PPP模式必須做好項目的可行性分析和高速公路建設項目的整體規劃,高速公路主管部門與社會資本方必須做好風險管理工作,加強技術風險控制和項目管理,降低建設項目的資本市場風險。

四、A省高速公路建設項目PPP融資模式運用的案例分析

（一）A省高速公路建設概況及案例背景

根據《2016年A省收費公路統計公報》數據顯示,2016年度A省高速公路里程達4 805公里,占A省收費公路里程的99.2%,其中,A省政府還貸高速公路里程3 994.1公里,經營性高速公路里程810.9公里。2016年度A省收費公路通行費收入為139.9億元,支出總額為294.5億元,通行費收支缺口154.6億元,較2015年底增加13.5億元,增長9.6%。截至2016年底,A省收費公路累計建設投資總額為3 860.8億元,較2015年底增加40.4億元,增長1.1%。A省高速公路項目建設資金十分依賴于銀行貸款,2016年度,A省收費公路支出中,償還債務本金支出118.9億元,償還債務利息支出105.1億元,分別占政府還貸公路支出總額的48.2%、42.5%。可見,過分依賴于銀行貸款不僅會使A省高速公路集團公司產生經營風險和財務風險,其巨大的融資成本也給高速公路集團公司帶來沉重的運營壓力。因此,A省高速公路集團公司優化其籌融資結構,通過籌融資模式的轉變,緩解籌融資及其資金使用成本壓力的任務十分艱巨。

（二）A省高速公路建設項目運用PPP模式的情況簡介

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,建立透明規范的城市建設投融資機制,允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道,允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營,并強調建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。在此前景下,2014年A省人民政府頒布了《關于推廣政府和社會資本合作(PPP)試點的指導意見》(以下簡稱《指導意見》),《指導意見》鼓勵縣級以上人民政府將交通、能源等基礎設施和公用事業項目,以特許經營的方式實施PPP試點。A省財政廳根據全省PPP項目實施進展情況,逐步安排5億元專項資金,成立風險池,為地方PPP項目貸款提供增信支持。2017年7月18日,A省財政廳聯合省發改委發布了最新版的政府和社會資本合作(PPP)省級項目庫動態清單,共有189個項目入選,項目總投資2 870.38億元。

（三）A省高速公路建設項目運用PPP模式的啟示

PPP模式下,政府、社會資本方、承包商、運營商和保險機構之間通過合同契約成立PPP項目公司,或對項目公司進行股權投資,負責高速公路建設項目全生命周期的運營和管理。PPP模式是緩解高速公路建設項目融資渠道單一、融資成本大的解決途徑之一。在PPP模式中,社會資本方最關心的是投資效益和資金安全。因此,推廣PPP模式的同時,需要做好相配套的制度體系建設。在資金安全方面,通過加強契約約束,明確項目投資運營管理中的各方權利與責任,避免弱勢方承擔額外的風險和成本,調動社會資本的積極性。在投資效益方面,給予社會資本方必要的稅收優惠政策和特許經營權期限保障,在法律和契約協議的框架內,給予社會資本方足夠的收費調節自主權,達到政策性和市場化的平衡,保障社會資本方的投資收益。

五、結語

高速公路項目建設是一項系統化、專業化的工程,需要各部門相互協調,共同推進項目的建設和管理。高速公路建設項目投資量大、回收期長的顯著特征要求不斷加強高速公路建設項目投資的財務管理和優化融資模式。同時,高速公路是重要的陸路交通運輸方式,提高高速公路建設項目投資財務管理與優化籌融資模式,對于建設“海上絲綢之路經濟帶”和發展經濟具有現實意義。在新形勢下,高速公路管理單位只有不斷完善和改進融資方式、努力降低融資成本,才能激活高速公路資產增量,提高高速公路建設項目的科學管理水平,幫助高速公路獲得新的發展空間。