企業參與土地一級整理的思考

楊哲

摘要：本文就企業參與土地一級整理項目進行分析，通過其成因、模式特點等評價其模式優劣，并探討該模式企業需注意的重點工作。

關鍵詞：企業 土地一級整理

中共十九大勝利召開，“房子是用來住的”被寫入報告。受此影響房地產市場進入新一輪調控，房價得到有效遏制。而在此之前，許多企業通過與地方政府合作，進入土地一級整理市場，參與土地一級整理工作，通過土地出讓獲得收益。本文將對這類企業與政府在一級土地整理的合作進行回顧，分析其中的優勢與弊端，并探討該模式企業需注意的重點工作。

一、成因

我國房地產行業發展經歷了三大階段，即78年以前的計劃模式階段，78至98年的商品化開發試點階段，以及98年之后的金融化開發階段。在第三階段中，特別是進入21世紀以來。我國房地產業進入高速發展期，不僅解決了人民群眾的住房問題，同時也拉動了將近多個產業的發展，從而成為國家經濟命脈的重要依靠。

在此背景下，地方政府將房地產作為重要的財政收入來源大力發展。同時地方政府需要向房地產企業提供重要的原材料——建設用地。因此對地方政府來說，在過去二十多年的時間里，一項重要的任務是怎樣高效的完成土地“生產”，即將集體用地征為國有用地，將農用地轉為建設用地。

在這個過程中，地方政府遇到了一定的資金問題。主要是土地征轉過程中征地拆遷、基礎設施修建、出讓前的土地養護等工作需要大量資金墊付。于是政府借助于社會力量，出現很多企業參與土地整理的工作中，比如較為常見的BT、BOT模式等。

本文將重點分析自總規控規編制。到征地拆遷，再到基礎設施修建及養護，最后完成土地出讓——即土地一級整理全過程參與的企業，在項目開發中遇到的問題。

二、模式特點

首先，政府與企業達成協議，確定開發區域、雙方權責、土地成本確認方式、收益分配及資金回流方式等重點分工。

其次，企業通過自籌資金，代政府完成征地拆遷，編制規劃，進行基礎配套設施的修建，并負責相關設施政府回收前的各種養護。政府負責其中的審批及指導，組織相關部門及下級政府與企業共同開展工作。

最后，企業負責根據批準后的規劃進行招商工作，引入相關產業及意向購地者，并根據其意向對區域規劃進行微調，獲得建設用地指標后，通過“招、拍、掛”等方式，完成土地出讓工作。

三、模式優勢

首先，企業與政府的合作，為地方發展提供了有力的資金保障。使地方得到有效發展的同時，地方政府不必背負巨大的財政壓力。特別是企業在基礎設施方面的投入，為區域發展提供了良好環境。

其次，企業編制區域規劃，報政府把關審批的模式，保障了區域發展的科學嚴謹。

一方面，企業的逐利性迫使企業對區域總體價值的提升不斷追求。企業會格外重視區域規劃、區域基礎設施的開發順序、產業引入、土地出讓順序等問題對區域整體價值的影響。這既保障了區域價值、區域的品質提升，又保障了區域后續發展的科學性。

另一方面，相關規劃需要得到政府的審批，而政府對區域的發展可以站在更宏觀更長遠的角度來思考，企業只是根據審批后的規劃“按圖實施”。這在一定程度上避免了企業對區域發展的盲目逐利，避免了該區域成為“超級樓盤”，保障區域發展的嚴謹性。

四、模式弊端

首先，融資弊端。由于企業是代政府進行區域開發。因此區域內的各項資產并不屬于企業。導致企業無法提供融資抵押物。因此企業能獲得的融資支持，要么金額較小，要么利率較高，均與整區開發所需要的資金量不匹配。而且融資產生的財務費用。作為土地整理成本中的一部分。會推高土地最低起拍價。

其次，出讓風險。區域開發是一個漫長的過程，在此過程中土地出讓受政策、市場行情影響較大。在市場行情較好的時期，土地出讓主要受建設用地指標的影響：在市場行情較差的時期，土地出讓主要受開發商購地意愿的影響。二者均會影響土地出讓結果。而土地出讓結果直接影響企業的現金流量。

再次，政府壓力。政府之所以會與企業合作，目的在于保障區域開發的進度。因此當企業資金壓力較大，無法進一步投資（如基礎設施建設停滯、土地出讓不力），則會承受來自政府方面巨大的壓力。

最后，操盤風險。在區域開發這一漫長的過程中，政府與企業會遇到各種新問題。比如：對開發過程中形成的設施經營權限的認定、公建設施養護成本的認定等。這就要求雙方在合作過程中要充分溝通，并對很多新生事物及時以政府正式文件或雙方補充協議的方式進行確定。否則企業對區域的開發就存在較大的操盤風險，最終影響區域開發品質。

五、重點工作

一方面，企業應充分把控投資、融資、出讓三者之間的關系。正如前文所述，投資、融資、出讓三者是互相影響的：投資不充分會造成區域價值偏低，加大投資又會造成企業資金吃緊：融資不到位會影響企業投資力度，過分融資又會增加土地出讓難度；土地出讓不力會影響企業資金狀況，土地出讓過快又會造成區域價值偏低。因此，如何處理投資、融資、出讓三者之間的關系。是企業操盤的核心問題。

另一方面，企業應加強與各相關方的協調溝通能力。企業作為區域開發的操盤手，需要面對政府（包括政府各職能部門）、開發商（包括意向開發商、已入駐開發商）、財團（包括銀行、信托機構以及各類財務、戰略投資人）、乙方單位（包括總包、設計、監理、勘查等基礎設施建設所需單位）、已建成設施的養管經營單位。在如此復雜的關系網中，企業應充分與各方溝通，特別是要處理好與政府、財團的關系，以解決政策、資金的問題：乙方單位及養管經營單位則是區域品質的保障，建議企業在與政府充分溝通后，予以確定。