行政法誠信原則的基本要求與適用研究

孟憲政

摘要：“誠實、信用”是我國行政法實施所應遵循的基本原則，雖然其在理論和實踐中得到廣泛認可，但對于其基本要求與法律適用范圍等問題依然存在爭議。對此，本文針對行政法誠信原則的基本要求與適用問題展開研究。

關鍵詞：行政法 誠信原則 基本要求 法律適用

“誠實信用”是我國自古以來倡導的一種社會行為道德規范。也是國家法律對公民基本行為實施的基本要求。除了在“普通民眾”、“國家公職人員”行為范疇內廣泛應用外，在相關的法律法規中也有體現，如在2004年實施的《全面推進依法行政實施綱要》文件中，規定行政管理應堅持公開、公正、公平、便民、高效及誠信原則，且要求國家行政機關發布信息時準確、全面、真實。2014年中共中央下發《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，其中提及依法行政，建設法治政府等內容，都將誠信原則作為依法行政的基本準則和要求。

一、行政法誠信原則的基本要求

（一）與民法誠信原則相統一

《民法總則》中明確規定，民事活動應當遵循誠信原則，秉承誠實、恪守承諾。民法上的誠信原則是最低限度的道德要求在法律上的體現，行政法上的誠信原則與民法上的誠信原則具有緊密關聯。盡管有些學者主張行政法和民法存在著公法與私法間的差別，但是不可否認的是，誠信原則在兩部法中追求的法益是相同的，出于構建社會主義法治國家和保護利益相關人員的目的，可以在行政法中類推適用這一原則。

（二）主張“善意”

“善意”是行政法誠實與守信原則實施的內在要求。我國行政法中的誠信原則起源于古羅馬法中的誠信契約制。進一步考察我國合同法及物權法基本法律原則，同樣對善意有著明確要求，如物權法中關于善意第三人保護制度及《合同法》誠實信用原則，均包含了信守諾言、誠實不欺等善意要求。因此，將“善意從事”作為行政行為實施的基本原則與要求。

（三）以“信任”為前提

“信任”應成為行政法誠信原則的核心要義。目前，我國行政法律實踐中，“防民甚于防盜”以及下不信上、上不信下等現象比較普遍，由此增加了官民之間的隔閡，使行政成本大大提高。這些現象反映了行政官員未將信任作為行政基本原則。換言之。行政機關雖有“無假推定”的權力。但只有將誠實信用中的“信任”原則作為行政法實施的根本要求，才能在被告承擔舉證責任制度及法定程序范圍內行使自己的職權。

（四）信賴利益保護

由于行政法中的信賴利益與民法信賴利益原則極為相似，因此行政法中的信賴利益保護原則是誠實信用原則的進一步演繹與延伸，同時也是行政法誠信原則實施的基本前提。

（五）誠實信用之“行政目的正當性”

周佑勇教授用“善意”將行政法中的誠實信用原則與“行政目的正當性”聯系在一起。其認為，政務誠信是法治視角下，行政機關人員正當行政的核心要求和要義。在法律所要求的誠信原則體系下，行政者應本著“行政目的正當性”要求，在行政領域體現“守信”、“真誠”與“善意”理念。所謂“行政目的正當性”，就是要求在行政管理過程中，充分做到不徇私情、以公心處處服務大眾，不謀私利，也不以善意或誠信之名侵犯公民合法權益。

（六）利益平衡

基于行政法視角下，對行政機關誠實信用、“利益平衡”原則進行解讀，應以“語義說”和“一般條款說”為理論依據。若將行政行為視為民法學界平衡民事活動當事人利益的一種行為，行政體系下誠信原則就是要實現民事主體雙方利益平衡，概言之，行政法之誠信原則范疇下，行政機關要在利益平衡原則指導下，保持社會穩定、和諧地發展，這一原則是誠實、善意、公平正義原則實施的基本保障。

二、行政法誠信原則的法律適用

確定行政法誠信原則基本要求外，本文建議從適用范圍、適用次序、適用例外三個維度展開論述：

首先，在適用范圍方面，應將之作為約束所有行政活動的普遍原則。我國作為社會主義民主法治國家，對政府提出了更高的法治要求，政府是建立在以信用為基礎的市場經濟體制之上的政府，要求以公開、透明、誠信為基本的工作理念，在實施行政行為時，要堅持誠信原則；從我國立法現狀上看，《綱要》與《決定》對行政法誠信原則作出了具體規定，進一步體現了誠信原則在行政法領域內的突出地位，不言而喻，其理應作為我國行政法的一項重要的原則被普遍、廣泛適用圈。

其次，在適用次序方面，應堅持特殊優于一般的原則。誠信原則是民法與行政法共用的原則，更具有一般性，而行政法定原則、法律優先原則、比例原則和正當程序原則等多是行政法專有的原則，相對具有特殊性。因而，在調整行政法律關系時，應堅持特殊優于一般的原則，優先適用行政法的專有原則，只有在適用這些特別原則不能解決問題時，方能適用誠信原則。

最后，在適用例外方面，應堅持公共利益維護原則，允許其存在例外情形。

誠信原則的適用往往受到其他法律原則的制約，從而使其常有例外。尤其是在行政許可中，當客觀情勢發生變化時，出于對公共利益的維護，有依據的“失信”是有必要和可以的，只要對利益相關人進行適當的補償即可，以實現當事人利益平衡。

三、結語

在分析行政法誠信原則的基本要求與適用問題時，有必要結合行政法誠信原則產生的歷史淵源、法律基礎地位及我國行政法實施現狀等，對行政法誠信原則的基本要求及適用范圍作進一步拓展。研究認為，行政法誠信原則理應包含“善意”“誠實”“守信”“信任”四方面的要求。其應為所有行政行為提供基本行政法適用依據。