關于一般生產安全事故調查處理的思考

文/趙逍

《生產安全事故報告和調查處理條例》（簡稱《條例》）規定，一般生產安全事故調查處理工作由縣級人民政府負責。如何正確調查處理一般生產安全事故，做到既保護事故傷亡人員及其親屬的合法權益，又要落實安全生產監管職責，是基層政府和安全生產監管部門需研究解決的重要問題。

現狀

《條例》規定，造成3人以下死亡，或10人以下重傷，或1 000萬元以下直接經濟損失的事故即一般生產安全事故，各地政府普遍采用由縣（區）政府負責，授權縣（區）安全生產監管局（以下簡稱“安監局”）牽頭組織事故調查組進行調查。由于縣（區）級安監局日常工作以綜合監管和統籌協調為主，缺乏事故調查涉及領域的專業性人才。即使工作人員第一時間趕到事故現場，仍發現不了有價值的線索。雖然可從專家庫或行業中抽取專家參與事故調查，但囿于區域和行業局限，抽調專家常常是點到為止，不愿深究。縣（區）級安監局也只好側重于督促事故單位賠償到位，安撫家屬不上訪、不鬧事，盡量大事化小，簡單調查處理。沒有真正按照國家要求的事故查處“四不放過”（事故原因未查清不放過、責任人員未處理不放過、責任人和群眾未受教育不放過、整改措施未落實不放過）原則進行。事故單位也常把發生生產安全責任事故歸咎為運氣不好。

存在的問題

一是屬地管理和分級管理問題。《安全生產法》及《國務院關于進一步加強企業安全生產工作的通知》（國發〔2010〕23號），和國家安全監管總局、國務院國資委《關于進一步加強中央企業安全生產分級屬地監管的指導意見》（安監總辦〔2011〕75號）等法律法規文件均強調分級屬地管理原則，但僅局限在國家、省、市三級，未明確縣級安監部門監管職責。目前全國安監系統中，中央和省屬企業普遍采用分級監管，其在轄區內從事生產經營活動時，大多不履行向縣（區）級政府或安監部門備案程序。當這些企業發生生產安全事故時，縣（區）級政府常常犯難：事故發生在基層，無明確的監管權和處罰權，只有調查權，如何處理？由于事故調查組成員單位都是縣級部門，根本追究不到中央、省級企業上級安監部門責任和事故單位所對應的省、市公司監管部門責任。督促事故單位做好善后處理，簡單調查直接責任人，按照國家規定進行最低額度罰款，是大多數基層安監部門的做法。

二是生產經營單位和生產經營活動認定問題。由于事故發生常常是多方面原因導致。在生產安全事故界定上，一些基層安監部門概念模糊、把握不準，難以定性。如：中午午休或晚上下班時間，工人在工作場所發生的事故，現場無目擊證人，是否應認定其在從事生產經營活動？建筑施工單位生活區設在建筑紅線外，生活區廣告牌倒塌造成人身傷亡，生產經營單位是哪家？雖是工作時間、工作場所，但事故發生時周圍無目擊人，現場很難還原事故發生時的情景，法醫鑒定又只是推測，應算死亡人員身體不適發生的意外，還是生產安全事故？

三是執法人員法制觀念不強和調查處理流于形式。部分執法人員認為，只要事故賠償單位和家屬達成共識，調查處理只是走形式。個別安監部門存在行政處罰事實不清、證據不足、適用法律法規不準的現象。也有部分領導擔心上級政府行使安全生產一票否決權，影響各部門業績，導致事故調查處罰不到位。如追究責任只象征性處理分包單位，而不追責總包單位；對企業領導只給予行政警告等無實際意義的處理；事故處罰按國家規定條款下限處理等。

建議

深入推動安全生產網格化動態監管機制。力爭覆蓋轄區內所有生產經營單位和鄉村、社區，可學習深圳等先進地市的安全管理先進經驗，形成基礎網格體系、基礎+專業多網融合體系、指揮體系等，力爭不留盲區、不留空檔。縣（區）安監部門要依照國家屬地管理規定，不論企業規模、性質、隸屬關系，都要按照行政區域做好安全生產監管。對一般生產安全事故（除環境污染事故、核設施事故、國防科研生產事故外）都要按《條例》規定積極組織或參與事故調查。調查過程中涉及消防火災、道路交通、鐵路交通、水上交通、民用航空、特種設備、燃氣設施等特定行業或領域的，按有關法律法規及國務院相關規定執行。電力安全事故依據《電力安全事故應急處置和調查處理條例》（國務院令第599號）規定，較大事故、一般事故由事故發生地電力監管機構組織事故調查組進行調查。對于中央企業發生的事故，依照《國家安全監管總局印發關于生產安全事故調查處理中有關問題規定的通知》（安監總政法〔2013〕115號）規定，事故發生地的上級安監部門認為必要時，提請本級政府決定提級調查。事故發生地與事故單位不在同一縣級以上行政區域，事故發生地安監部門認為開展事故調查確有困難的，可報本級政府提請上一級政府提級調查。縣級政府及其負有安全監管職責的部門要定期對中央和省屬企業安全生產情況嚴格考核，考核結果要向企業上級主管企業通報，同時向上級相關政府部門報告，以促進企業落實主體責任，提高安全生產管理水平。中央企業和省級企業也要按企業轄區內政府部門要求，及時嚴格履行備案程序，接受屬地政府安監部門的檢查工作。

依法嚴格認定事故。在生產安全事故認定上要遵循依法認定、適度從嚴原則，從實際出發，本著兩個有利于（有利于保護事故傷亡人員及其親屬合法權益，維護社會穩定；有利于加強安全生產監管職責落實，消滅監管“盲點”，促進安全生產形勢穩定好轉）的目標認定。《安全生產法》所稱生產經營單位，既包括合法也包括非法從事生產經營活動的企業法人或不具有法人資格的生產經營主體。《安全生產法》和《條例》所稱生產經營活動，既包括合法也包括違法違規的生產經營活動。綜上，生產經營單位在生產經營活動中發生造成人身傷亡或直接經濟損失的事故，屬于生產安全事故。關于非法生產經營造成事故，農村房屋建筑造成事故、自然災害引發事故、公安機關立案偵查事故等，可參照國家安全監管總局《關于生產安全事故認定若干意見問題的函》(政法函[2007]39號)執行。

強化安全生產基層執法力量。各縣級政府要按國家規定對本縣（區）安全生產監管人員結構進行調整，3年內實現專業監管人員配比不低于在職人員的75%。要加強對監管執法人員法律法規和執法程序培訓，對新錄用監管執法人員堅持凡進必考必訓，對在崗人員原則上每3年輪訓一次，所有人員都要經執法資格培訓考試合格方可上崗。縣級安監部門要建立縣（區）級各部門安全生產權力和責任清單，加強目標責任考核，定期向同級組織部門報送，將其納入領導干部政績業績考核內容，嚴格落實安全生產“一票否決”制度。縣（區）政府一方面要按照《國家安全監管總局關于修改〈生產安全事故報告和調查處理條例〉罰款處罰暫行規定等四部規章的決定》（總局令第77號），對安全生產違法行為進行處罰；另一方面要加強與司法機關工作協調，制定安全生產非法違法行為等涉嫌犯罪案件移送規定，明確移送標準和程序，建立安全生產監管執法機構與公安、檢察機關安全生產案情通報機制，加強相關部門執法協作，嚴厲查處打擊各類違法犯罪行為。安監部門對逾期不履行安全生產行政決定的，要依法強制執行或向人民法院申請強制執行，維護法律權威性和約束力，確保公民生命安全和職業健康。本期話題