制度創新與組織創新是慈善組織發展的必由之路

趙藝凡

摘要：慈善組織是現代慈善活動的最重要主體，是開展慈善活動的基礎和實務載體。但是當前的制度安排導致組織運作的行政化，因此慈善組織的創新應該從制度入手，通過制度創新來解決慈善組織運作的行政化問題，關注正式制度變遷同時，也關注非正式制度的變遷。

關鍵詞：制度；組織；創新；慈善

中圖分類號：I206 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2018）45-0117-02

一、慈善組織發展現狀

前段時間轟動一時的“紅十字郭××事件”、“××詐捐門”，還有影響惡劣的“××希望工程”，等等事件的發生不僅引起國內各個階層的重視，同時也給國內各大慈善機構的發展造成了極大的阻礙。這在一定程度上改變了中國公益事業的發展格局，社會捐助數額以及慈善組織捐贈數額均出現銳減。2011年6—8月，全國慈善組織接受捐贈的降幅達到86.6%，2011全國紅十字系統接收捐贈款物總數下滑。受此影響，基金會等慈善組織在公共民眾中的信任度在急劇下降，其質疑主要集中在慈善組織的運作層面上。趙海林教授在對H市慈善總會組織運作進行研究的基礎上撰寫了《從行政化到多元化：慈善組織運作研究》，此書由中國社會科學出版社于2013的出版（以下簡稱《研究》）。

二、《研究》的主要內容

《研究》一書以慈善組織的運作為研究內容，對當前的制度安排所引起的組織運作的行政化，慈善組織對行政合法性的獲得要強于其他合法性的獲得，政府的認可是慈善組織發展核心的要素。由于強調制度環境，慈善組織的組織結構與制度同形，即遵循制度環境的要求，而非技術環境，因而抑制了慈善組織的發展，導致了慈善組織的行政化，而行政化運作又導致慈善組織的組織結構變革緩慢，籌款能力低、社會捐贈難以持續，抵制了志愿精神，慈善救助項目發展速度比較慢。針對以上問題，《研究》認為既然制度因素是慈善組織運作行政化的根源，慈善組織的創新應該從制度入手，通過制度創新來解決慈善組織運作的行政化問題，改變慈善組織有增長而無發展的格局。

《研究》分析了正式制度創新和非正式制度創新。在正式制度方面主要是雙重管理體制、捐贈信息披露制度、財稅制度和志愿管理制度等。

雙重管理體制的設計是基于強化管理的需要，本質上是政府對社會的不信任，但是在制度實施過程中會出現人員缺位、部門越位、推卸職責等問題，因此《廣東省行業協會條例》對雙重管理體制進行變革，實行“政社分開、管辦分離”。2011年底，民政部部長李立國在全國民政工作會議上表示，要推廣廣東經驗，支持有條件的地方將社會組織業務主管單位改為業務指導部門，推行公益慈善、社會福利、社會服務等類型的社會組織向民政部門申請登記。行業協會的設立，可直接向登記管理機關申請登記，協會實行“自愿發起、自選會長、自籌經費、自聘人員”。2013年12月5日舉行的國新辦新聞發布會上，民政部部長提出激發社會組織活力需要采取6個方面的措施，同時采取四類社會組織直接登記的方式破解了社會組織雙重管理制度，有利于激發社會組織活力。

信息披露制度是建立組織公信力的最好辦法，也是對慈善組織監督的有效手段。對《2010年度中國慈善透明報告》分析顯示，目前在中國，公眾對慈善款物的用途、項目實施效果的信息及慈善組織的披露情況非常不樂觀。《公益慈善捐助信息披露指引》中提到了慈善組織應按規定定期披露信息，但是其更多起指導作用，不具有強制性，應借鑒美國和英國的經驗，用法律來加強慈善組織的自律，一方面披露慈善資金的使用情況是否完整和安全，是否按國家有關規定將其應用到公益事業，是否實行收支兩條線管理以及款項專用等；另一反面披露慈善組織的內部管理，包括資金的籌集、使用和管理環節的設計是否規范，財務制度是否被嚴格執行。2016年《中華人民共和國慈善法》第八章對政府、慈善組織和慈善信托的受托人就慈善信息公開內容已做出明文規定：所有縣級以上的民政機構必須要平臺統一化，同時采用免費的方式進行慈善信息發布。慈善機構要對其所發布出的信息內容真實性負起相應責任。

我國的慈善評估制度主要是靠行政推動，內容單一，缺少對員工效率、資源利用率、資金使用率、決策水平、對經濟和社會的貢獻率的評估。引入“第三方”評估制度可以增強慈善組織的公信力，從而獲得更多的社會捐贈和政府在資金方面的支持。通過幫助政府實施對慈善組織的監管來彌補政府監管的不足，改善慈善組織與公眾的信息不對稱，保障慈善機構能夠進行良性發展。另外依據我國《慈善法》中的規定，所有民政單位必須要設立一套健全而完整的慈善組織評估體系，并且公開性地接受第三方機構參與評估，同時將評估結果進行及時公布。

《研究》不僅對正式制度變遷相當重視，也關注非正式制度的變遷。如果正式制度是強制性變遷，那么非正式制度就是誘致性變遷。由于文化的繼承性，一些不成文的習俗與規范對人的影響根深蒂固。就比如中國人“始于親親，終于親親”的同情慈善文化就對面的捐贈方式相當重視，同時鄧國勝的“動員與交換”理論對個人捐贈少給出了解釋。通過社區服務、志愿服務形成和諧的社會氛圍，可以讓群眾有序參與到社會管理中，培養公民意識、履行公民義務，從各個層次、各個領域實現公民自我管理、自我服務、自我發展。

三、《研究》所產生的影響

《研究》中認為，制度創新會影響組織所體現的社會價值、促進組織改進和創新，同時組織創新也會促進制度創新。慈善組織的能力建設是慈善組織創新的核心內容，主要包括五個方面：治理結構創新提升決策和管理能力、籌資能力建設、項目管理能力、慈善營銷能力、人力資源管理能力。慈善組織只有具備領導能力、資源動員和管理能力、規劃和執行能力、公共關系能力等，才能擁有競爭力，建立良好的公信力，組織才能持續健康地發展。針對黨政機關的干預過度和治理結構不完善的問題，要充分考慮慈善組織的特殊性和外部環境，合理設計調整治理結構；在籌資能力建設方面，慈善組織需要構建更廣泛的捐贈對象，可以采取互聯網或者郵寄信函、舉辦一些慈善晚會等有效的舉措來正確的引導社會捐贈，充分利用境外資源，同時要建立籌資項目化，逐漸從單純募集資金到項目運作，轉向募集資金、項目運作再到提供服務過渡；公眾對慈善組織主要是通過慈善項目來認識的，良好的管理方式能夠有效地改善慈善機構的效率，同時也可以極大地節省成本的投入，并且顯著地提升服務水平；推進慈善組織開展慈善營銷。鼓勵人們在自愿的情況下給慈善機構提供物資、貨幣和志愿服務，捐贈人有權獲得聲望、名譽、地位等作為回報；加強慈善組織的人力資源管理，慈善組織的人力資源主要包括理事會成員、管理人員、志愿者等，將專業化與志愿結合，提供一個適宜的工作環境，同時還可以進行培訓和指導，要選拔杰出的領導者，強化分工與團隊協作。

《研究》最后指出制度變遷不是一個瞬間的徹底改變，而是一個積累性、適應性的過程，是一個不斷試錯和學習的過程。中國在社會轉型過程中，呈現出經濟體制改革在前、社會體制次之、政治體制改革更晚些的特點，由于中國改革表現漸近性和增量改革，《研究》提出對民辦慈善組織放開，通過民辦慈善組織的探索，為慈善組織整體性改革提供參照樣本。對照近年慈善組織乃至社會組織發展的狀況來看，《研究》這本著作都提出了許多建設性的意見。

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