關(guān)于區(qū)人民代表大會(huì)專門委員會(huì)作用的研究

閔行區(qū)人大工作研究會(huì)重點(diǎn)課題研究小組

2015年8月修改的《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡稱組織法）第三十條規(guī)定：“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會(huì)根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)等專門委員會(huì)。”2016年5月1日開始施行的《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作的若干規(guī)定》（以下簡稱若干規(guī)定）第十一條規(guī)定：“區(qū)、縣人民代表大會(huì)設(shè)立法制委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)，也可以根據(jù)需要設(shè)立其他專門委員會(huì)。”根據(jù)上述規(guī)定，上海市各區(qū)人民代表大會(huì)都設(shè)立了專門委員會(huì)。如何充分發(fā)揮區(qū)人民代表大會(huì)專門委員會(huì)作用，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度新發(fā)展，是上海各區(qū)人大常委會(huì)普遍面臨的問題。因此，研究區(qū)人民代表大會(huì)專門委員會(huì)作用，具有實(shí)踐和理論上的意義。

一、各區(qū)人大專門委員會(huì)運(yùn)作基本情況

從上海市各區(qū)人大設(shè)立專門委員會(huì)的數(shù)量看，最少的是浦東新區(qū)人大，只設(shè)立了法制委和財(cái)經(jīng)委2個(gè)專門委員會(huì)；設(shè)立數(shù)量最多的是普陀區(qū)人大，除了設(shè)立法制委和財(cái)經(jīng)委之外，還設(shè)立了內(nèi)司委、教科文衛(wèi)委、僑民宗委和城建環(huán)保委。

從各區(qū)人大專門委員會(huì)運(yùn)作情況看，各區(qū)人大專門委員會(huì)都制定了相應(yīng)工作職責(zé)；有的區(qū)人大專門委員會(huì)已經(jīng)或正在修改規(guī)范性文件備案審查等相關(guān)規(guī)定；各區(qū)人大專門委員會(huì)還對(duì)屬于區(qū)人大及其常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)的問題進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議和意見，同時(shí)協(xié)助區(qū)人大及其常委會(huì)依法開展工作，并加強(qiáng)與區(qū)人大代表的聯(lián)系等。

二、區(qū)人大專門委員會(huì)運(yùn)作中遇到的問題

從時(shí)間上看，上海各區(qū)人大專門委員會(huì)成立時(shí)間長的有1年多，時(shí)間短的只有半年多。由于區(qū)人大專門委員會(huì)成立時(shí)間較短，專門委員會(huì)運(yùn)作中可能存在的問題還沒有得到充分顯露。但是，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)從上世紀(jì)80年代就開始設(shè)立專門委員會(huì)，這些地方人大專門委員會(huì)運(yùn)作時(shí)間相對(duì)較長，運(yùn)作中存在的問題相對(duì)暴露比較充分。從當(dāng)前人大制度研究結(jié)果看，除了職能上略有區(qū)別外，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其專門委員會(huì)，與縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會(huì)及其專門委員會(huì)，并沒有什么不同。因此，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)專門委員會(huì)運(yùn)作中存在的問題，將是區(qū)人大專門委員會(huì)今后面臨的問題。而且，區(qū)人大專門委員會(huì)成立時(shí)間不長，因此有自身特有的問題。

（一）對(duì)區(qū)人大專門委員會(huì)的認(rèn)識(shí)有待深化

從上海各區(qū)人大專門委員會(huì)組成人員看，有不少委員過去是常委會(huì)工作委員會(huì)的主任或者副主任，他們普遍反映：感覺不到專門委員會(huì)與工作委員會(huì)的區(qū)別。他們認(rèn)為法律規(guī)定的專門委員會(huì)工作職責(zé)，實(shí)際上工作委員會(huì)都在做。有的人認(rèn)為，專門委員會(huì)與工作委員會(huì)唯一的實(shí)質(zhì)性區(qū)別就是：專門委員會(huì)工作程序比工作委員會(huì)復(fù)雜一些。從工作的實(shí)際效果看，區(qū)人大似乎沒有必要設(shè)立專門委員會(huì)。

（二）專門委員會(huì)的相關(guān)制度和法律還不完善

各區(qū)人大常委會(huì)針對(duì)常委會(huì)職能的特點(diǎn)，制定了不少制度。如閔行區(qū)人大常委會(huì)就陸續(xù)制定了30多項(xiàng)制度，這些制度中有20多項(xiàng)涉及常委會(huì)工作委員會(huì)。區(qū)人大專門委員會(huì)設(shè)立之后，這20多項(xiàng)制度都涉及在制度文本中增加“專門委員會(huì)”的問題。另外，作為區(qū)人大常設(shè)機(jī)構(gòu)，專門委員會(huì)應(yīng)該如何對(duì)區(qū)人大負(fù)責(zé)，還缺少相應(yīng)規(guī)定。還有，專門委員會(huì)是集體行使職權(quán)，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則，這就需要用專門委員會(huì)議事規(guī)則加以規(guī)范。目前，各區(qū)人大常委會(huì)都缺少專門委員會(huì)議事規(guī)則。

組織法對(duì)何種條件下可以設(shè)立專門委員會(huì)、設(shè)立專門委員會(huì)依據(jù)什么原則等問題，沒有具體明確的規(guī)定。這一方面導(dǎo)致各區(qū)人大在設(shè)置專門委員會(huì)上的作法不同，各區(qū)人大專門委員會(huì)在名稱和數(shù)量方面出現(xiàn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象；另一方面，也給了各區(qū)人大結(jié)合本區(qū)實(shí)際設(shè)置專門委員會(huì)的空間。

組織法對(duì)專門委員會(huì)職責(zé)作了一般性的規(guī)定，不夠具體明確。專門委員會(huì)職權(quán)界定不清，一方面引起了地方人大專門委員會(huì)與人大常委會(huì)工作委員會(huì)問的職權(quán)交叉問題，另一方面也造成各專門委員會(huì)之間的管轄范圍沖突問題。

（三）專門委員會(huì)專業(yè)性體現(xiàn)不充分

專門委員會(huì)的專業(yè)性是上至全國人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、下至地方人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)所強(qiáng)調(diào)的，也是人大制度研究人員所強(qiáng)調(diào)的專門委員會(huì)特征之一。然而，在現(xiàn)實(shí)中，人大專門委員會(huì)的專業(yè)性實(shí)在是無從體現(xiàn)。與常委會(huì)工作委員會(huì)相比，人大專門委員會(huì)在專業(yè)性方面沒有絲毫優(yōu)勢(shì)。各區(qū)人大專門委員會(huì)的委員，無論專職委員還是兼職委員，都不比常委會(huì)工作委員會(huì)更具有專業(yè)性；人大專門委員會(huì)普遍聘請(qǐng)了相關(guān)專家，作為專門委員會(huì)的咨詢專家，而常委會(huì)工作委員會(huì)同樣聘請(qǐng)了咨詢專家。另外，從地方人大專門委員會(huì)與常委會(huì)工作委員會(huì)組成人員任期看，二者并沒有什么區(qū)別。

目前，不少區(qū)人大常委會(huì)在人大專門委員會(huì)和常委會(huì)工作委員會(huì)配置了專門履行人大常委會(huì)委員職務(wù)的崗位。專門履行人大常委會(huì)委員職務(wù)的委員被稱為專職委員。專職委員進(jìn)入專門委員會(huì)，應(yīng)該加強(qiáng)了專門委員會(huì)的工作力量，但從現(xiàn)實(shí)看，由于缺少對(duì)專職委員工作內(nèi)容、工作方式、工作程序等方面的規(guī)定，專職委員作用沒有得到充分發(fā)揮，履職不盡如人意。

三、充分發(fā)揮區(qū)人大專門委員會(huì)作用的建議

加強(qiáng)人大專門委員會(huì)建設(shè)，是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、建設(shè)社會(huì)主義民主法治、加強(qiáng)人大及其常委會(huì)建設(shè)的重要舉措，對(duì)于保障人大及其常委會(huì)經(jīng)常性工作的有效開展，更好地發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能作用，具有無可替代的重要地位和作用。從某種意義上說，人大地位和作用的發(fā)揮，往往是通過專門委員會(huì)的工作來體現(xiàn)的。因此，要切實(shí)提高人大機(jī)關(guān)、人大代表和黨政各方面對(duì)區(qū)人大專門委員會(huì)建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)。

組織法允許市轄區(qū)人大設(shè)立專門委員會(huì)、上海市人大要求各區(qū)人大設(shè)立專門委員會(huì)，表明人大專門委員會(huì)必然有其獨(dú)立的意義，立法者必然有其深意和目的，需要市轄區(qū)人大去理解、落實(shí)。推進(jìn)區(qū)人大專門委員會(huì)充分發(fā)揮作用是各區(qū)人大義不容辭的責(zé)任。

（一）加強(qiáng)專門委員會(huì)與工作委員會(huì)比較研究，深入認(rèn)識(shí)設(shè)立區(qū)人大專門委員會(huì)的功能

區(qū)人大專門委員會(huì)的設(shè)立，對(duì)各區(qū)人大常委會(huì)組成人員、對(duì)區(qū)人大機(jī)關(guān)工作人員、對(duì)區(qū)人大工作研究會(huì)人員等來說，是一個(gè)新生事物。對(duì)待新生事物，各方必然有一個(gè)逐步深化認(rèn)識(shí)的過程。

從法律規(guī)定看，區(qū)人大專門委員會(huì)與常委會(huì)工作委員會(huì)的區(qū)別非常清楚。

從機(jī)構(gòu)性質(zhì)看，區(qū)人大專門委員會(huì)是區(qū)人大的常設(shè)性機(jī)構(gòu)。在區(qū)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，專門委員會(huì)受區(qū)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。專門委員會(huì)的組成人員必須在代表中提名產(chǎn)生，由代表大會(huì)通過。在大會(huì)閉會(huì)期間，常委會(huì)可以任免專門委員會(huì)個(gè)別副主任委員和部分委員，由主任會(huì)議提名，常委會(huì)會(huì)議表決通過。根據(jù)規(guī)定，常委會(huì)不能任命主任委員。

專門委員會(huì)有提案權(quán)和審議交付議案的權(quán)力。專門委員會(huì)是集體行使職權(quán)，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則。從任職要求看，工作委員會(huì)的人員可以不是本級(jí)人大代表，工作委員會(huì)是常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的工作機(jī)構(gòu)，實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，主要為常委會(huì)審議相關(guān)議案服務(wù)。

但是，法律規(guī)定上的區(qū)別，并不一定導(dǎo)致個(gè)人感受上的區(qū)別，尤其是對(duì)于曾經(jīng)在常委會(huì)工作委員會(huì)工作過的專門委員會(huì)委員，更難感受到工作委員會(huì)與專門委員會(huì)的區(qū)別。對(duì)于既在工作委員會(huì)，又在相應(yīng)的專門委員會(huì)工作過的委員來說，工作對(duì)象沒有改變：工作委員會(huì)與專門委員會(huì)對(duì)應(yīng)的政府部門沒有變化；工作內(nèi)容和工作方式也沒有改變。在這種情況下，的確讓人難以感受到工作委員會(huì)與專門委員會(huì)之間的區(qū)別。

因此，需要人大常委會(huì)和其他有關(guān)研究機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)專門委員會(huì)與工作委員會(huì)的比較研究。從國內(nèi)學(xué)者對(duì)省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)專門委員會(huì)的研究結(jié)果看，目前，工作委員會(huì)與專門委員會(huì)的比較研究還只是停留在二者于法律層面的區(qū)別，還缺少從事人大專門委員會(huì)與常委會(huì)工作委員會(huì)工作成效的比較研究，更缺少人大專門委員會(huì)與常委會(huì)工作委員會(huì)工作績效進(jìn)行比較的參照系。

（二）修改完善相關(guān)制度，為人大專門委員會(huì)運(yùn)作提供制度保障

制度就像一把雙刃劍，一方面有助于規(guī)范和引導(dǎo)對(duì)象的行為，另一方面，卻限制了對(duì)象自由發(fā)揮的空間。在關(guān)于區(qū)人大專門委員會(huì)的制度基本是空白的情況下，加強(qiáng)區(qū)人大專門委員會(huì)制度建設(shè)，使其工作有方向，并且制度化、規(guī)范化，無疑是區(qū)人大專門委員會(huì)行使職權(quán)所需要的。在制定制度的過程中，要把握好“度”，以便為區(qū)人大專門委員會(huì)的探索和自由發(fā)揮留下足夠空間。

從各區(qū)關(guān)于區(qū)人大專門委員會(huì)的制度環(huán)境看，當(dāng)前，專門委員會(huì)制度建設(shè)需要從兩個(gè)方面入手：

一是修改各區(qū)人大已有制度。各區(qū)人大在工作過程中，制定出了涉及人大常委會(huì)各方面工作的制度。但是，這些制度大部分只是對(duì)常委會(huì)工作委員會(huì)提出要求，各區(qū)人大需要在這些制度中增加“區(qū)人大專門委員會(huì)”字眼，讓已有制度覆蓋專門委員會(huì)。當(dāng)然，對(duì)這些制度的修改要結(jié)合各區(qū)人大工作實(shí)際和工作需要，將僅僅增加“區(qū)人大專門委員會(huì)”字眼的修改，與對(duì)相關(guān)制度的實(shí)質(zhì)性修改結(jié)合起來，避免在一屆任期內(nèi)對(duì)同一制度進(jìn)行多次修改。

二是要探索建立新制度。各區(qū)人大要探索建立區(qū)人大專門委員會(huì)向人代會(huì)報(bào)告制度，就專門委員會(huì)全年工作向大會(huì)報(bào)告，提請(qǐng)代表審議。專門委員會(huì)報(bào)告既可以口頭報(bào)告形式進(jìn)行，也可以書面報(bào)告形式進(jìn)行。要探索建立人代會(huì)期間，專門委員會(huì)審議制度。在人代會(huì)議程中，要列入專門委員會(huì)組織召開專題會(huì)議，對(duì)“一府兩院”工作報(bào)告進(jìn)行審查，形成專門委員會(huì)的審議意見，并向大會(huì)主席團(tuán)匯報(bào)的程序。要探索建立專門委員會(huì)議事規(guī)則，明確專門委員會(huì)工作程序與規(guī)則等。

要引導(dǎo)人大專門委員會(huì)在任期內(nèi)，研究、擬定有關(guān)議案，向本級(jí)人大或者常委會(huì)提出；要引導(dǎo)和推進(jìn)人大專門委員會(huì)探索實(shí)踐向人民代表大會(huì)報(bào)告工作，促進(jìn)專門委員會(huì)全面履職，也為相關(guān)制度建設(shè)提供實(shí)踐基礎(chǔ)。

組織法規(guī)定，專門委員會(huì)協(xié)助人大常委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。在不能賦予專門委員會(huì)獨(dú)立監(jiān)督的情況下，建議法律賦予專門委員會(huì)獨(dú)立的執(zhí)法檢查、調(diào)查研究權(quán)。

（三）優(yōu)化專門委員會(huì)組成人員、專職委員和專家團(tuán)隊(duì)人員結(jié)構(gòu)，凸現(xiàn)專門委員會(huì)的專業(yè)性

為凸現(xiàn)區(qū)人大專門委員會(huì)的專業(yè)性，區(qū)人大各專門委員會(huì)組成人員應(yīng)該是熟悉行業(yè)法規(guī)、政策和相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)，具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)，有著豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人大代表。區(qū)人大常委會(huì)黨組要積極爭取區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)，按照加強(qiáng)區(qū)人大常委會(huì)自身建設(shè)，優(yōu)化常委會(huì)和專門委員會(huì)組成人員知識(shí)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)的要求，在確定機(jī)構(gòu)編制及人員時(shí)，要對(duì)人大專門委員會(huì)確定合理職數(shù)、合理的構(gòu)成，由綜合素質(zhì)高、專業(yè)知識(shí)豐富、議政能力強(qiáng)、熟悉并熱心人大工作的人大代表和人大常委會(huì)組成人員組成，并盡快實(shí)現(xiàn)專門委員會(huì)委員專職化，專門委員會(huì)組成人員年輕化。

組織法對(duì)地方人大常委會(huì)組成人員的名額作了一個(gè)幅度性規(guī)定，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)15人至35人，人口超過100萬的縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)不超過45人。根據(jù)新的規(guī)定，上海各區(qū)人大常委會(huì)組成人員因此有了一定幅度的增加。這些新增加的常委會(huì)組成人員不少是專職委員，一般都被分配到區(qū)人大專門委員會(huì)和區(qū)人大常委會(huì)工作委員會(huì)。對(duì)于各區(qū)人大而言，充分發(fā)揮專職委員的作用，當(dāng)務(wù)之急是要明確專職委員責(zé)任、工作內(nèi)容、工作方式等。

不少區(qū)人大以常委會(huì)名義聘請(qǐng)專家，建立了咨詢專家?guī)臁＿@些專家分別服務(wù)于區(qū)人大各專門委員會(huì)和常委會(huì)各工作委員會(huì)。區(qū)人大要改進(jìn)專家使用方式，例如，可以邀請(qǐng)專家列席專門委員會(huì)的各種會(huì)議，并發(fā)表意見。要不斷提高專門委員會(huì)使用專家的頻率，讓專家深度參與專門委員會(huì)各項(xiàng)工作。各專門委員會(huì)還要多與相關(guān)智庫聯(lián)系，努力發(fā)揮智庫在專門委員會(huì)工作中的作用。