讓檢察建議監(jiān)督更有剛性

施堅軒

8月24日，崇明區(qū)檢察院針對辦案中發(fā)現(xiàn)該區(qū)一農(nóng)副產(chǎn)品配送公司安全管理疏漏，導(dǎo)致半年內(nèi)發(fā)生2起致3人死亡的重大交通事故，向該公司制發(fā)了檢察建議，并在檢察院宣告室公開宣告。被建議單位法定代表人、總經(jīng)理及全體駕駛員等均到場接受建議書，同時區(qū)人大代表和政協(xié)委員旁聽公開宣告和釋法說理全過程。

“檢察建議原則上都要在規(guī)定的場所公開宣告并允許旁聽。”市檢察院近日召開檢察建議公開宣告工作推進(jìn)會，在總結(jié)五年試點探索的基礎(chǔ)上出臺了《開展檢察建議公開宣告工作的規(guī)定》（以下簡稱規(guī)定），明確通過第三方參與的方式，向被建議單位及社會釋法說理，進(jìn)一步增強(qiáng)檢察建議的法律監(jiān)督權(quán)威。近年來，本市檢察機(jī)關(guān)把檢察建議作為強(qiáng)化法律監(jiān)督的重要內(nèi)容，設(shè)立專門部門或者專門人員歸口統(tǒng)一管理，對外公開宣告送達(dá)，并與人大、政協(xié)、政府機(jī)構(gòu)聯(lián)合督辦，抓落實促實效。2013年以來，全市檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議3128件，其中公益訴訟及督促起訴一類檢察建議35件。

“三方”+“三化”不公開宣告是例外

本市檢察機(jī)關(guān)檢察建議公開宣告的試點，最早是從金山區(qū)檢察院開始的，2013年1月23日，該院對一起拆遷領(lǐng)域案件暴露出的涉案單位管理不到位、監(jiān)督制約不力等問題，由檢察長主持，承辦檢察官向涉案單位代表在法律監(jiān)督宣告室當(dāng)面公開宣告和送達(dá)，涉案單位代表當(dāng)場接受建議，并在送達(dá)回單上簽字，人大代表、市民群眾旁聽了整個過程。

金山區(qū)檢察院檢察長陶建平說，從那時起，該院就試點探索“三方+三化”的宣告模式，即建議方、被建議方和第三方充分參與以及公開宣告的場所化、儀式化、公開化，把以往“文來文往”的檢察建議變成面對面公開宣告，體現(xiàn)了檢察建議的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，強(qiáng)化了落實責(zé)任，被建議單位往往更加重視。前不久，他們對近三年發(fā)出的檢察建議進(jìn)行回訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公開宣告的回復(fù)率和采納率均在98%以上，回復(fù)率高于全市平均值15個百分點。

金山區(qū)檢察院從試點至今，已有人大代表、社會公眾等154人次參與了檢察建議公開宣告旁聽活動，逐步實現(xiàn)公開宣告常態(tài)化和全覆蓋。前不久，該院對金山區(qū)“l(fā)·10"水污染案件暴露的監(jiān)管問題，向涉案單位公開宣告送達(dá)檢察建議，引起涉案單位及上級主管部門重視。不僅涉案單位接受整改建議，其上級主管部門也對全市港口企業(yè)多方面綜合監(jiān)管下發(fā)規(guī)范性文件。金山區(qū)人大常委會還在全市率先通過《關(guān)于加強(qiáng)區(qū)人民檢察院檢察建議工作的決定》。與此同時，浦東新區(qū)等基層檢察院也相繼采取選擇典型案例、接受社會評議、通報會等形式，開展檢察建議公開宣告試點工作。

據(jù)歸口負(fù)責(zé)檢察建議管理工作的市檢察院研究室主任胡春健介紹，今年7月16日出臺的規(guī)定就是總結(jié)了金山區(qū)檢察院檢察建議“三方+三化”公開宣告模式后在全市推廣的。規(guī)定對檢察建議公開宣告的目的、原則、范圍、主體、方式、場所及具體工作作出11條規(guī)范，以負(fù)面清單方式明確檢察建議公開宣告的范圍，要求全市檢察機(jī)關(guān)檢察建議送達(dá)方式以公開宣告為原則、不公開宣告為例外，對涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私等情況的檢察建議，可以不公開宣告。宣告場所可在檢察機(jī)關(guān)檢察建議宣告室等司法辦案場所進(jìn)行，也可以到被建議單位上門宣告，或到雙方商定的工業(yè)園區(qū)、街道辦事處、學(xué)校等第三方場所宣告。檢察機(jī)關(guān)對公開宣告活動全程記錄，并統(tǒng)一歸檔各查。

近3億國有資產(chǎn)10天得以訴前保全

今年8月1日，黃浦區(qū)國資委主任沈丹娜冒著酷暑趕到黃浦區(qū)檢察院，口頭回復(fù)意見——他們根據(jù)檢察建議責(zé)成權(quán)利人啟動訴訟程序，法院已經(jīng)立案并對市值近3億元的國有財產(chǎn)作了訴前保全。

7月初，黃浦區(qū)檢察院在調(diào)查線索時發(fā)現(xiàn)，該區(qū)一家國有建筑公司幾年前在改制過程中，隱匿了一處市值近3億元的國有房產(chǎn)未登記，該房產(chǎn)已被轉(zhuǎn)制后的私企作為債務(wù)抵押物提起訴訟，由法院查封。進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雙方當(dāng)事人又對抵押權(quán)履行達(dá)成和解，這意味著上述房產(chǎn)將轉(zhuǎn)移到私人名下。

黃浦區(qū)檢察院于7月10日發(fā)出檢察建議，督促該區(qū)國資委立即進(jìn)行調(diào)查；為防止該房產(chǎn)被轉(zhuǎn)移，責(zé)成權(quán)利人依法申請訴前財產(chǎn)保全和提起確權(quán)訴訟；在全區(qū)復(fù)查國企改制中資產(chǎn)評估情況。黃浦區(qū)國資委連夜召開會議研究，調(diào)查收集資料，責(zé)成權(quán)利人啟動相關(guān)程序等。7月20日，法院立案并作出訴前保全，目前訴訟正在進(jìn)行之中。

黃浦區(qū)檢察院第五部主任邵怡說，從這份檢察建議發(fā)出到法院對近3億元房產(chǎn)作出訴前保全僅10天，如果沒有黃浦區(qū)國資委的全力配合，想要達(dá)到這樣的效果是不可想象的。

市檢察院副檢察長龔培華認(rèn)為，檢察建議的效果往往與被建議單位配合程度有關(guān)。對此，上海探索檢察建議多方面聯(lián)動、接受社會評議、聯(lián)合相關(guān)方面共同督辦等機(jī)制，尋求法律監(jiān)督雙贏多贏共贏的社會效果。早在2009年10月，市人大常委會就審議通過了關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院法律監(jiān)督工作的決議，對檢察機(jī)關(guān)積極、規(guī)范地運用糾正違法通知書、檢察建議和通知立案等形式開展法律監(jiān)督作出規(guī)定。近年來，市檢察院又連續(xù)下發(fā)了《關(guān)于向同級人大報送檢察建議書的通知》等規(guī)范性文件，要求各級檢察院制發(fā)檢察建議的同時報送同級人大內(nèi)司委。這些規(guī)定為聯(lián)合督辦落實檢察建議打下了基礎(chǔ)。此外，市檢察院與市人大內(nèi)司委、市政府法制辦建立了聯(lián)合督辦制度。檢察院安排專人定期向人大內(nèi)司委報告檢察建議工作情況，每季度末向市政府法制辦提供全市檢察機(jī)關(guān)向各級政府機(jī)關(guān)制發(fā)的檢察建議。對超過一個月未回復(fù)的檢察建議，由市政府法制辦開展逐案督辦。

“出租”孩子的家長被撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)

今年兒童節(jié)前夕，最高檢發(fā)布了全國首例檢察機(jī)關(guān)督促異地撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)典型案例，這件典型案例就是青浦區(qū)檢察院制發(fā)檢察建議的效果。

該院檢察官潘志峰在辦理一起指使“租來”的兒童實施盜竊的案件時，考慮到結(jié)案后被“出租”的孩子將被送回原籍，他們將會面臨怎樣的人生、是否還會再次被“出租”、“誰來作合適的監(jiān)護(hù)人”等問題，潘志峰他們?nèi)チ饲Ю镏獾谋弧俺鲎狻眱和募亦l(xiāng)實地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)匕殉鷥和俺鲎狻苯o不法人員賺取“租金”并非個別現(xiàn)象。回來后，辦案檢察官寫了詳細(xì)的調(diào)查分析報告和檢察建議，督促當(dāng)?shù)卣畬Α俺鲎狻焙⒆淤嵢　白饨稹钡母改柑崞鸪蜂N監(jiān)護(hù)權(quán)之訴。按流程制作、審核、把關(guān)、簽發(fā)、送達(dá)直至當(dāng)?shù)卣鹪V、法院判決，在近一年的時間里，該院還多次就證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、提起撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)之訴的程序、涉案兒童監(jiān)護(hù)權(quán)等與當(dāng)?shù)卣疁贤ā?017年底，當(dāng)?shù)卣拥綑z察建議后向法院起訴，法院已判決撤銷4名家長的監(jiān)護(hù)權(quán)，另行指定監(jiān)護(hù)人。

胡春健說，檢察建議效力和作用的發(fā)揮，更多要依賴檢察建議本身的針對性、說服力等因素。為有效解決制發(fā)模式多樣、發(fā)文不統(tǒng)一、審核把關(guān)不嚴(yán)，甚至同一問題重復(fù)發(fā)檢察建議等問題，本市檢察機(jī)關(guān)明確檢察建議工作統(tǒng)一由法律政策研究部門歸口管理，確定專人負(fù)責(zé)審核。對檢察建議的選題、建議項目、事實和法律依據(jù)等，實行承辦部門、管理部門和院領(lǐng)導(dǎo)層層把關(guān)。全市檢察機(jī)關(guān)逐步統(tǒng)一了發(fā)文格式和編號，并實行全市統(tǒng)一備案，作到檢察建議案件化辦理，注重完善檢察建議的規(guī)范和內(nèi)部工作機(jī)制。近年來，上海市檢察機(jī)關(guān)關(guān)于加強(qiáng)檢察建議工作的若干規(guī)定、關(guān)于進(jìn)一步落實法律文書把關(guān)工作的通知等相繼出臺，檢察建議選題、把關(guān)、報各、專報等制度得以確立。

閔行區(qū)檢察院對檢察建議書、糾正違法通知書進(jìn)行統(tǒng)一管理，制定了管理辦法。浦東新區(qū)檢察院研究室安排專人負(fù)責(zé)對每一份檢察建議進(jìn)行初審，初審的主要內(nèi)容包括制發(fā)的必要性、文書的說理性、文書的格式規(guī)范以及文字的精準(zhǔn)性等。市檢察院定期對檢察建議進(jìn)行分析、通報、評比，2015年以來對市檢察機(jī)關(guān)101份優(yōu)秀法律文書進(jìn)行評選表彰，其中就包括了15份優(yōu)秀檢察建議。