基于復雜系統視角的粵港澳大灣區戰略系統研究

張小娟 賈海薇

摘要：[目的/意義]隨著粵港澳大灣區建設成為我國區域發展的重大戰略，如何擬定和設計粵港澳大灣區的發展戰略成為當前面對的重要問題。[方法/過程]本文以復雜系統的相關理論為依據，結合技術路線圖工具，分析和描繪了粵港澳大灣區戰略系統的要素、結構及其運行機制。[結果/結論]戰略系統是城市系統中的一個子系統，粵港澳大灣區的戰略系統包括戰略愿景、戰略目標、戰略任務、戰略重點和戰略執行五大要素，它們之間相互銜接、環環相扣、逐步遞進。粵港澳大灣區的戰略系統是粵港澳大灣區整體系統中發揮著重要“他組織”作用的子系統，它對粵港澳大灣區整體系統中社會系統、經濟系統、支撐系統和空間系統的運行和發展進行有目的的規劃、組織、引導、控制和協調，推動粵港澳大灣區世界級城市群、世界經濟灣區美好愿景的實現。

關鍵詞：戰略系統 粵港澳大灣區 復雜系統

分類號：F127

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2018.03.10

自國務院提出2017年啟動珠三角灣區跨省域城市規劃，以及2017年3月粵港澳大灣區寫入政府工作報告以來，粵港澳大灣區建設已成為我國國家及區域發展的重大戰略，中央、省級相繼出臺政策大力促進粵港澳大灣區城市群的發展，各地政府也在積極研制出臺一系列政策促進灣區經濟的發展。粵港澳大灣區包括香港、澳門和珠三角9市（廣州、深圳、珠海、佛山、江門、東莞、中山、惠州、肇慶），粵港澳大灣區的目標是建設世界級城市群、世界級經濟灣區，這一目標實現的關鍵是要將“2+9”個城市作為一個整體系統來規劃和建設，明確大灣區建設涉及的主要領域及其相互關系，制定相應的發展戰略和規劃，切實推進大灣區內不同城市各相關領域之間的互聯互通、協同合作。本文擬通過對粵港澳大灣區戰略系統的要素、結構及其運行機制的分析，為相關規劃的編制、政策的制定以及相關體制機制的建立提供理論參考。

1 戰略系統的理論分析

1.1 戰略系統內涵分析

戰略系統是由城市戰略規劃和系統思維相結合而來。一直以來，戰略研究是企業經營管理中采用的基本方法，但近些年來，隨著城市的日益企業化發展，人們開始應用企業的戰略管理理念和方法來研究、編制和實施城市的戰略規劃[1-2]。從城市戰略的發展歷程看，以2000年廣州的戰略規劃為先導，城市戰略突破了傳統的孤立的城市個體視角，開始重視城市在區域的地位及其地區性整合，重點關注對城市未來可持續發展產生重要影響的前瞻性（時間上）、區域性（空間上）、戰略性（內容上）、框架性（形式上）的問題，與此同時，城市戰略也突破了單純的空間規劃，逐漸涉及到城市經濟、社會、環境等多方面與城市競爭力和可持續發展密切相關的內容[3]。由于城市戰略是以城市建設與發展的全局規律為研究對象的，涉及城市經濟、社會、環境、技術、空間等各主要領域的多個方面，并需要依據它們之間的聯系和作用方式建立它們之間的有機聯系，從這個意義上說，城市戰略呈現為一個有機的系統，因此，戰略研究需要系統思維。同時，系統思維又使城市戰略研究更加嚴謹、科學。

結合上文分析，戰略系統是城市系統中的一個子系統，它以城市建設與發展的全局規律為研究對象，它首先結合城市建設發展中經濟、社會、生態、空間等核心要素以及它們的聯系和作用方式，構建一個理論上的城市整體系統，然后結合內外環境的分析，對城市未來的建設發展進行長期性、全局性、整體性的規劃和謀劃，并運用一定的實施機制對城市系統的運行與發展進行針對性地干預，從而使城市系統向人類預期的方向演進。戰略系統一般具有3個組成部分：戰略研究、戰略規劃和戰略實施。其中戰略研究是通過基礎研究、專題研究、個案研究等明確城市系統中的核心要素及其聯系和作用方式，構建理論上的城市系統。戰略規劃是通過對城市發展的內外環境的分析，利用一定的規劃技術和方法對城市規劃建設的主要內容按照特定的秩序進行排列組合，并通過一定的文字和圖示形式呈現出來，作為城市建設發展的依據和方案。戰略實施是依照戰略規劃對城市建設和發展進行干預控制并接受控制反饋的方法與過程。戰略系統通過戰略研究、戰略規劃和戰略實施來引導和控制城市系統向預期的方向發展。

1.2 基于路線圖工具的戰略系統的要素和結構分析

戰略系統一般具有愿景、目標、手段、主體、客體等內容組成。為了更加清晰地描繪粵港澳大灣區建設的戰略系統的主要內容和結構組成，本文將結合路線圖的方法來分析粵港澳大灣區建設的戰略系統。路線圖是一種戰略管理工具，它是一種將戰略的愿景、目標、任務和行動方案有機結合的自上而下的規劃工具，它能夠協調各利益相關者形成統一的使命愿景，并利用結構化、系統化的方法統籌考慮目標、任務和資源保障之間的關系?；诼肪€圖工具，本文構建的粵港澳大灣區建設的戰略系統的內容與結構如圖1所示。其中，戰略系統的要素主要由戰略愿景、戰略目標、戰略任務、戰略重點和戰略執行組成，分別回答粵港澳大灣區建設去哪里、如何去、怎么做和具體執行的問題。其中，戰略愿景是依據粵港澳大灣區發展的定位及功能等相關要素抽象和凝練而成的概念系統，它反映了在相當長的歷史時期內粵港澳大灣區的主要發展方向。戰略目標是對戰略愿景的展開和細化，它明確粵港澳大灣區建設的階段性發展水平，它發揮著“吸引中心”的作用，指引著實踐行為不斷向目標趨近。戰略任務是對戰略目標所做的進一步分解，戰略目標需要通過戰略任務的完成才能實現。戰略重點是戰略任務中具有決定性意義的組成部分，它是關系到全局性的戰略目標能否實現的關鍵環節。戰略執行則反映了為了完成戰略任務而應部署的一系列實施措施，它體現了戰略的執行主體以愿景和目標為努力方向，通過多種手段或措施作用于粵港澳大灣區整體系統的發展，使其產生合目的性的變化。戰略愿景、戰略目標、戰略任務、戰略重點和戰略執行之間的結構關系為相互銜接、環環相扣、逐步遞進，通過從上到下與從下到上的聯系機制將愿景和能力緊密地聯系起來，引導和推動粵港澳大灣區建設向既定的理想方向發展。

1.3 戰略系統在城市系統發展演進中的“他組織”作用

戰略系統是城市系統中的一個重要的子系統，它在城市系統的發展演化中發揮著重要的“他組織”作用。在系統的自組織理論中，事物的形成和演化過程可以分為自組織和他組織兩種形式。其中自組織是指在無外界特定干預下的自演化，組織力量主要來自于事物的內部（如生命的成長），而他組織則是指事物在外界特定干預下的演化，組織力量來自于事物外部（如機器）[4]。對于城市系統的演化發展而言，自組織和他組織都發揮著重要作用，即城市整體以及城市發展演化的整個歷史過程，是以自組織為基本形態的，但對于城市的某些局部組成（比如城市空間規劃）和某些特定發展時期（比如重災難時期），城市發展存在著他組織主導的現象[5]。城市的發展戰略主要關注對城市未來發展產生重要影響的前瞻性、區域性、戰略性、框架性的基本問題，它在城市系統發展演化中扮演一種重要的他組織作用，通過將城市發展的愿景、目標、任務和執行措施連接起來，引導城市系統向既定的發展方向演化。從系統隱喻的視角來看①，可以用系統的神經控制隱喻觀認識和分析城市系統，而戰略系統是使城市系統形成一個控制系統的核心所在，它發揮著“標準控制模型”的作用，引導和控制城市系統向既定的方向發展。

2 粵港澳大灣區戰略系統的要素與結構分析

依據戰略系統要素和結構的理論分析，本文描繪了粵港澳大灣區戰略系統的要素與結構，具體如圖2所示。下文將對粵港澳大灣區戰略系統中不同的要素以及它們之間的結構關系進行具體分析。

2.1 粵港澳大灣區建設的戰略愿景、戰略目標和戰略任務

戰略愿景反映未來較長時期的基本發展方向，結合粵港澳大灣區承載的國家的戰略功能以及粵港澳大灣區自身的未來發展需求可知，粵港澳大灣區未來的發展方向是建設世界級城市群、世界級一流經濟灣區，這一總體的發展方向可以分解為經濟、社會、文化、生態等若干領域的具體發展方向，如全球科技創新中心、全球經濟最具活力區、世界著名優質生活區、世界文明交流互鑒區。為了擬定戰略目標和戰略任務，首先需要從多個方面剖析這些愿景應該如何來實現。例如，從粵港澳大灣區的發展歷程來看，粵港澳地區的合作更本質地體現在經濟合作方面，主要經歷了“前店后廠”階段（1978—2000年）、服務業為核心的經濟整合階段（2001—2013年）、以宏觀經濟為導向的區域全面整合階段（2014年—至今）3個發展階段[7]?；浉郯牡貐^未來要建立全球經濟最具活力區，這一愿景的實現則包括了建立全球科技創新中心、粵港澳協同發展的現代產業體系、實現粵港澳服務貿易自由化、打造大灣區金融核心圈等相關內容，同時大灣區經濟的高效運行及發展需要互聯互通、高效暢通的基礎設施及粵港澳三方重大合作平臺提供支持，并統籌兼顧大灣區的空間規劃、土地利用、產業布局、生態環境保護等內容。同樣，粵港澳大灣區優質生活群的打造涉及了三地在醫療、教育、養老、創新創業服務等多方面的整合與合作，也依賴高效便利的交通網絡、高速互聯的信息網絡、宜居宜業的生態環境提供支持。對應于戰略愿景的實現，粵港澳大灣區建設的戰略目標與戰略任務主要體現在經濟發展、社會發展、基礎設施建設、合作平臺建設、空間結構規劃、環境保護與生態建設等方面，戰略目標和戰略任務的擬定則在綜合分析粵港澳大灣區發展的外部環境、內部的發展現狀以及資源能力狀況的基礎上圍繞以上幾個方面綜合確定。

2.2 粵港澳大灣區建設的戰略重點

實現粵港澳三地從基礎設施到制度政策，再到經濟社會發展的“互聯互通”和協同合作是粵港澳大灣區建設的重點所在?！盎ヂ摶ネā笔侨蚧男路较颍彩谴髤^域次區域合作的新方向[8]。由于粵港澳大灣區處于具有“兩種制度、三個關稅區、三個法律體系”的異質城市群內，粵港澳三方的政治制度、行政體系、法律體系存在較大差異。因此，粵港澳大灣區世界城市群、世界級經濟灣區建設的戰略重點之一在于，實現粵港澳三方在制度、政策、法律、法規方面的銜接，為區域的進一步有效整合掃清制度和法律上的障礙。在“前店后廠”式的以資源要素對接為主的合作模式之后，香港的產業結構進一步金融化和虛擬化，而廣東迫切需要推進產業的轉型升級，發展先進制造業和現代服務業，但因香港缺乏相關的產業發展經驗和直接資源，粵港之間傳統產業合作的互補性逐漸下降，因此，粵港澳之間的合作需要走向產業鏈中高端的合作，在合作中共創國際競爭的新優勢[9]?；浉郯拇鬄硡^建設的另一個戰略重點是，在實現粵港澳三方在制度、政策、法律、法規方面銜接的基礎上，進一步推進粵港澳三方合作的深度和密度，在金融、貿易、產業、科技創新、教育、居住、養老等多個方面全面深入開展合作，推進三方的優勢互補、資源整合。

對于戰略重點的推進，主要可以分為兩個階段，第一階段是合作基礎建設和完善期，從軟硬件兩個方面有效疏通粵港澳三方合作通道，實現三地人流、物流、資金和信息流的順暢高效流通，全方位奠定三方合作的基礎。其中，硬件方面是推進粵港澳三方交通和信息基礎設施的建設，構建輻射國內外的“一中心三網”（“一中心”是指世界級國際航運物流中心，“三網”是指多向通道網、?？蘸骄€網、快速公交網）綜合交通體系，同時，推動粵港澳在云計算、大數據、物聯網、人工智能等領域信息技術合作發展，加快建設國際信息港，形成與區域經濟社會發展相適應的基礎設施體系。軟件方面主要是實現粵港澳三方在制度、政策、法律、法規方面的有效銜接，拆除障礙深化合作的有形無形的藩籬，共同規劃未來發展。2017年7月1日，國家發改委及粵港澳四方簽署了《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》（以下簡稱《協議》），提出要編制《粵港澳大灣區城市群發展規劃》，四方商定每年定期召開磋商會議，每年提出推進粵港澳大灣區建設年度重點工作，已初步落實了三方合作的基本框架和機制。戰略重點的第2個階段是實現粵港澳三方的經濟社會發展的全面深化合作。具體而言，在產業發展方面，逐步構建協同發展的現代產業體系，完善產業發展格局，加快向全球價值鏈高端邁進。在貿易發展方面，通過引入負面清單、準入前國民待遇制度，推動港澳和內地的雙向開放準入，在服務領域實現廣東與港澳的內部市場化。在金融發展方面，推動粵港澳金融競合有序、協同發展，建設以香港為龍頭，以廣州、深圳、澳門、珠海為依托，以南沙、前海和橫琴為節點的大灣區金融核心圈。在科技創新方面，不斷完善粵港澳科技創新合作的體制機制，建設粵港澳大灣區創新共同體，逐步建成全球重要的科技產業創新中心。在優質生活圈建設方面，以改善社會民生為重點，在國家化教育、就業創業服務、醫療服務方面合作共享、協同治理，把粵港澳大灣區建成綠色、宜居、宜業、宜游的世界級城市群。

2.3 粵港澳大灣區建設的戰略執行

戰略執行是將戰略任務付諸實踐所應部署的相關執行和保障措施，主要包括執行主體和配套措施兩個方面。

在執行主體方面，粵港澳大灣區的合作發展是“一個國家、兩種制度、三個關稅區、四個核心城市”的合作，包含了特別行政區和自由港（香港和澳門）、經濟特區（深圳和珠海）、自由貿易試驗區（南沙、前海蛇口和橫琴）等多種不同的體制，粵港澳三方政策協調方面的很多事權都屬于中央有關部門，三方自主協商范圍較小，因此，粵港澳大灣區的發展需要中央層面的參與和主導。目前我國已在中央層面成立粵港澳大灣區工作領導小組，統籌研究解決大灣區合作發展的重大問題。由于粵港澳區域“兩制”的差異，跨境區域合作存在一定的屏障和阻隔，因此在粵港澳大灣區建設中，在建立中央層面的工作領導小組的基礎上，還應建立和完善相應的協調機制。為了推進粵港澳三方的協調，在分別成立于1998年、2003年的一年一度的“粵港合作聯席會議”“粵澳合作聯席會議”的基礎上，《協議》提出了國家發改委、粵、港、澳四方編制和實施《粵港澳大灣區城市群發展規劃》，四方每年定期召開磋商會議，協調解決大灣區發展中的重大問題和合作事項。同時，粵港澳政府也共同建立了推進粵港澳大灣區發展的日常工作機制，分別設在廣東省發改委、香港特區政府政制及內地事務局、澳門特區政府行政長官辦公室，以在日常運作中發揮工作機制在合作中的聯絡協調作用，推動《粵港澳大灣區城市群發展規劃》的深入實施[10]。

在配套措施方面，應在政策、制度、法律法規、資金、人才、宣傳等方面提供相應支持。長期以來，香港一直沒有綜合性的發展戰略規劃，并且已有的相關規劃都是以香港自身的發展為主，在跨境規劃和配合國家戰略方面一直比較被動[8]。目前推進粵港澳三方合作的首要任務就是積極推進粵港澳三方在政策、制度、法律法規等方面的創新，加強三方的銜接與合作，實現香港與廣東和澳門地區政策、制度及規劃的協調，為粵港澳三方合作掃清體制上的障礙。此外，中央及三地政府應加大對粵港澳大灣區建設項目的資金投入，重點支持粵港澳大灣區基礎設施、產業升級、創新創業、醫療教育、生態環保等相關項目的實施，并推進項目融資方式的創新，吸引和鼓勵民間資本投入到項目建設中去。在人才方面，一方面加強對科技創新人才的引進和培養，匯聚創新型一流的國際化人才，為粵港澳大灣區建設國際科技創新中心奠定基礎，另一方面吸納內地及港澳各界代表和專家參與，研究探討各領域合作發展的策略、方式及問題，為粵港澳大灣區建設出謀劃策。加強宣傳推廣，充分吸收工商企業界、勞工界、專業服務界、學術界等社會各界人才深化交流合作，使其共同投入到粵港澳大灣區建設中去。

3 粵港澳大灣區戰略系統的運行機制研究

粵港澳大灣區世界級城市群、世界級灣區的建設是一項復雜的系統工程，它涉及到了區域及城市發展的經濟、社會、生態、空間等多個領域的協同發展問題。如果將粵港澳大灣區看作一個整體系統，那么這個整體系統則是由發揮著不同作用的子系統復合而成。結合復雜系統理論中包爾丁（Boulding）結合系統的復雜程度對不同系統所做的等級劃分，以及切克蘭德（P·Checkland）對世界上系統的人造物理系統、人類活動系統、人造抽象系統的劃分[11]，我們將粵港澳大灣區整體系統視為復雜程度由低到高的三類系統組成，并總結為粵港澳大灣區整體系統的三個層次：物理層、活動層、戰略層[12]。物理層是粵港澳大灣區建設中相關的物質要素及其呈現的物理形態所形成的結構層次，包括支撐系統和空間系統兩個子系統，分別以互聯互通的基礎設施和網絡化的空間結構為主要形式?；顒訉邮潜任锢韺痈咭粚蛹壍南到y層次，它反映的是人們的經濟社會活動形態，包括社會系統和經濟系統兩個子系統，分別以宜居、宜業、宜游的優質生活圈和世界先進水平的經濟增長極為主要形態?；顒訉颖任锢韺拥耐滑F和涌現②特征體現在，依托物理層提供的物質載體和依托場所，具有認知、判斷、決策與行動能力的人在活動層中演化出不同創新形態的經濟社會活動。戰略層是比活動層更高一層級的系統層次，它由戰略系統組成，以構建世界級城市群、世界級一流灣區為發展方向。戰略層比活動層的突現和涌現特征體現在，它充分發揮人的主觀能動性，描繪粵港澳大灣區未來發展的美好遠景，并通過制定和實施相應的戰略規劃引導、協調人們的經濟社會活動，將這種美好展望付諸實踐。戰略系統、社會系統、經濟系統、支撐系統、空間系統相互聯系、相互作用，共同復合形成粵港澳大灣區整體系統，如圖3所示。對于城市群系統而言，它不僅僅是一群城市，只有實現“群”內各個城市之間產業發展與布局一體化、基礎設施建設一體化、城鄉統籌一體化，各城市單元定位清晰，實現合理分工、功能匹配、優勢互補、互利共贏，才能讓“城市群不再是一群城市”[13]。

粵港澳大灣區城市群系統通過相互聯系、相互作用的戰略系統、社會系統、經濟系統、支撐系統、空間系統，構筑了不同城市實現一體化發展的整體框架。

戰略系統在粵港澳大灣區建設和發展中所發揮的“他組織”作用主要通過規劃、組織、引導、控制和協調等功能來實現。戰略系統通過從整體和全局角度，將粵港澳大灣區建設中相互聯系、相互作用的經濟、社會、環境、空間等因素統籌起來，擬定粵港澳大灣區城市群系統建設的戰略愿景、戰略目標、戰略任務、戰略重點等，并具體落實到社會系統、經濟系統、支撐系統和空間系統的發展中，為粵港澳大灣區世界級城市群的建設與發展指明方向和路徑。在粵港澳大灣區工作領導小組的組織領導下，以及相應的協調機制、制度、政策、法規、資金、人才等的支持下，戰略系統推進社會系統、經濟系統、支撐系統和空間系統按既定的方向發展，并引導和控制四大系統的協調、平衡發展。同時，戰略系統中的規劃及實施機制也會結合粵港澳大灣區建設中目標和任務的實現程度不斷進行調整更新，以使戰略系統不斷保持生命力。

4 結論

作為國家和區域發展的重大戰略，粵港澳大灣區未來的發展方向是建設世界級城市群、世界級經濟灣區。面對這一美好的發展愿景，粵港澳大灣區的建設應該從哪些方面著手，應該如何來謀劃它的發展規劃并促進其有效實施？戰略系統從粵港澳大灣區建設的整體和全局角度，從經濟、社會、空間、生態、基礎設施等多個方面，將戰略愿景展開和細分為不同戰略目標，進一步將戰略目標分解為不同的戰略任務，并明確了粵港澳三方在制度、政策、法律、法規方面的銜接，以及粵港澳大灣區內部聯系合作的深度和密度為戰略重點，在執行主體粵港澳大灣區工作領導小組的領導下，以及相應的制度、政策、資金、人才等保障要素的支持下，全面推動粵港澳大灣區向世界級城市群、世界級經濟灣區邁進。在粵港澳大灣區整體系統中，戰略系統發揮了重要的“他組織”作用，即通過它的規劃、組織、引導、控制和協調功能，推動粵港澳大灣區全面實現建設世界級城市群、世界級經濟灣區這一宏偉的戰略目標。

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作者貢獻說明：

張小娟：文章視角的選擇、分析與撰寫；

賈海薇：文章的總體構思。

Research on the Strategic System of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area in the View of Complex System

Zhang Xiaojuan Jia haiwei

College of Public Management， South China Agricultural University， Guangzhou 510642

Abstract： [Purpose/significance] As the construction of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area（GHMGBA） has become a major regional strategy for China， how to formulate and design the development strategy of the area has become an important issue. [Method/process] Based on the relevant theories of complex systems and combined with the technology roadmap tools， this paper analyzes and describes the elements， structures， and operating mechanisms of the strategic system of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area. [Result/conclusion] The strategic system is a sub-system in the urban system. The strategic system of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area includes five key elements： strategic vision， strategic objectives， strategic tasks， strategic priorities and strategic implementation. The five key elements are interlinked， interlocked， and progressive. The strategic system is an important “he organization” system in the overall system of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area， and it aims to plan， organize， guide， control， and coordinate the operation and development of the social system， the economic system， the support system and the space system， and to promote the achievement of world-class urban agglomeration， the world economy Bay area.

Keywords： strategic system Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area（GHMGBA） complex system

收稿日期：2018-03-21 修回日期：2018-04-23 本文責任編輯：呂青