我國公共政策執行過程中的公民參與問題研究

摘要：公共政策執行是公共政策過程的重要組成部分，公共政策的預期目標能否實現在很大程度上取決于公共政策的執行效果。公民參與公共政策執行既有理論價值，又有現實意義。但是目前我國公民并不能很好地參與到公共政策執行中，文章對我國公共政策執行過程中公民參與面臨的主要障礙進行了分析，并在其基礎上提出了提升我國公共政策執行過程中公民參與的途徑。

關鍵詞：公共政策執行；公民參與；障礙；途徑

1引言

公共政策執行（以下簡稱“政策執行”）是一個動態的過程，簡單來說，就是把公共政策方案轉化為客觀現實的過程。具體來說，其指的是政策方案被采納以后，政策執行者通過一定的組織形式，運用各種政策資源，將已經制定好的政策內容轉化為現實結果的過程[1]。政策執行是公共政策過程（以下簡稱“政策過程”）的關鍵組成部分，公共政策能否實現其預期目標在很大程度上取決于公共政策的執行效果。正如政策學家艾利森所指，在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執行[2]。而公共政策的有效執行，需要公民的有效參與。公民參與政策執行既是社會主義民主政治又是公共政策民主化的內在要求，亦是公民享有參與管理國家和社會各項事務的權利體現。公民參與政策執行有利于確保公共政策的公共利益價值取向[3]。同時，也有利于公共政策得到社會和公眾的普遍認可和接受，擴大政治體系的合法性基礎；有利于消減政策執行中的偏差以更好地實現政策目標。但是目前我國政策執行過程中的公民參與情況不容樂觀，我國公民參與政策執行過程還面臨很多障礙。

2公民參與政策執行面臨的障礙

目前在我國，公民參與政策執行存在許多限制性因素，公民參與政策執行的障礙大致可以從公民自身、政策執行主體政府以及制度因素三個方面加以分析。

2.1公民自身障礙

2.1.1公民參與意識不足

政治文化是公共政策環境的重要組成部分，對公共政策的執行有重要影響。在我國，傳統政治文化經過幾千年的發展，至今仍深深影響著人們的政治觀念與政治行為。受傳統政治文化的影響，中國民眾在心理上積淀而成的“權威崇拜”、“與世無爭”等意識形態根深蒂固[4]。表現出來則是公民政治冷漠感強，公民在日常生活中大多不關心政治生活，權利意識和參與意識不足，這必然導致我國政策執行過程中公民參與不足的問題。

2.1.2公民參與能力不足

美國學者托馬斯有一個著名的觀點：公民參與必然深度地影響甚至改變公共管理者制定政策和從事管理的方式，然而，問題的關鍵在于如何將有序的公民參與納入到公共管理的過程中來，在公共政策的制定與執行中融入積極、有效的公民參與[5]。隨著我國政治經濟社會的發展，人們參與公共政策的愿望雖總體呈上升趨勢，但在實際中卻表現出參與能力不足的問題。公共政策本身具有的復雜性和專業性要求公民有效參與公共政策就必須具備政策領域的基本知識和參政能力，而這恰恰是普通民眾所欠缺的。由于缺乏基本的政策素養，某些民眾在解讀公共政策時很難從公共政策的公共利益取向出發，而更多地從自身利益出發去分析和評價某項政策，如此，便難以保證其分析與評價的客觀性。當作為政策客體的公民自身利益受損時，甚至可能造成公民與公共政策執行人員的沖突。典型的例子則是城市管理中政策執行者與公眾之間的各類暴力沖突事件。此外，公民有效參與公共政策還必須具備良好的溝通能力，以更好地和公共政策主體進行對話和討論以表達自己的合理價值訴求。需要具備良好的學習能力，以為有效參與政策過程打好基礎[6]。

2.2政策執行主體的障礙

2.2.1“經濟人”困境的制約

根據公共選擇理論，所有的政治行為人都像市場行為人的表現一樣自利、理性，追求政治利益最大化[7]。在公共政策的執行過程中，作為政策主體同時也作為公共權力使用者的政策執行者，并不會時刻牢記公共權力本身是大家的，也不會牢記公共權力的使用者和公共權力的擁有者之間形成的是“委托—代理”關系。他們更可能從自身利益出發，把政策的執行權變成謀取自身利益的工具[6]。如當政策精神實質與政策執行主體自身的利益或其上級的意圖相悖時，政策主體更有可能以其頂頭上司及自身為重，為了自身的政治利益最大化，有選擇地向公眾公開或隱瞞政策信息，將掌握政策信息變成政策主體的特權以利于政策執行按自己的意愿或上級的意愿順利施行。公民則只能通過某些非官方渠道道聽途說某些政策信息，這必然不利于政策執行過程中的公民有效參與。

2.2.2公共政策執行主體對公民參政的消極態度

正如前文所講，公民參與政策過程會改變公共管理者從事公共管理的方式。一方面，作為政策執行人員的行政主體已經習慣于主宰政策執行過程，向政策相對人發號施令。而公民參政勢必要求政府轉變角色，關注公民權益，與公民分享政策信息，并就公共政策進行廣泛的討論與對話。如果行政主體認為公民參與政策執行過程會剝奪他們原先的各項權力，分享他們占據的信息資源時，他們必然對公民參與政策過程持消極態度，甚至可能抵觸公民參與公共政策。另一方面，公民參與政策過程，可能會增加公眾與政府討論與對話的時間，政府還需要組織專人負責公民參政事務，政策過程的復雜性加深，行政成本攀升，行政效率卻降低。這也會導致公共政策執行主體對公民參政的消極態度與消極行為。

2.3制度性障礙

目前，學術界認為公民參與政策過程主要有兩類途徑，一類是政府主導的公民參與途徑，包括信訪、聽證、咨詢等，另一種則是非政府主導的，是由公民個體或群體或社會主導而自發形成公民參與方式，如大眾傳播媒介、游行、靜坐等[3]。在我國，政府主導的公民參與政策過程的途徑主要包括人民代表大會制度、政治協商制度、基層群眾自治制度、信訪制度等[8]。但是這些制度更多地是為公民參與政策制定和決策服務，無法為公民參與政策執行提供良好的制度保障。

3提升我國政策執行過程中公民參與的途徑

在當前我國公民參與政策執行過程面臨諸多障礙的情況下，應當積極探索提升我國政策執行過程中公民參與的途徑和方法。筆者認為，可以從以下幾個方面著手提升我國政策執行過程中的公民參與。

3.1明確公民在政策執行過程中的主體地位

根據新公共服務理論，公民和政府都是公共事務的管理主體[9]。那么，首先，我國應當從法律層面入手，明確公民參與政策執行過程的主體地位，加快公民參與政策執行的法律化建設與制度化建設。進一步在法律和制度上就公民參與政策執行過程的內容、依據、程序、途徑等做出明確的、可操作的規定，以確保公民參與政策執行過程的制度化、規范化和程序化。

3.2提高公民參與政策執行過程的意識與能力

公民首先應當明確自身參與政策過程是憲法和法律賦予的權利，主動提升自己的政治意識。其次，公民要積極主動學習政策相關知識，提高對公共政策的認識，為正確解讀與分析各類公共政策文本及其背后的精神實質打好基礎。同時，也要不斷提升自己的溝通能力，以利于在政策執行過程中與行政人員進行廣泛對話與討論，合理表達自己的價值訴求。最后，公民還要通過不斷地參與公共政策執行的實踐及時總結經驗，不斷提高自身參與政策執行過程的素質和能力。

3.3通過教育培訓轉變政策執行主體的行政理念

政府應當通過教育培訓等方式轉變政策執行主體的行政理念，讓各級政策執行人員深刻理解公民和政府都是公共事務的管理主體與公民參與政策執行背后的政治邏輯。逐漸改變某些政策執行人員對于公民參與公共政策執行過程的抵觸情緒。公共政策執行主體只有轉變行政理念，從心理上認同公民在管理公共事務中的主體地位，才有可能從行動上對公民參與公共政策執行予以配合與支持。

3.4加大政府信息公開力度，提升政策透明度

政府應當加大政府信息公開力度，提升政策透明度。首先應當堅持“政務公開是常態，不公開是例外”[11]。在法律允許的前提下將公民關心的、涉及群眾切身利益的政策執行方案向社會公開，讓公民全面清楚地了解政策執行中自己的權利和義務。此外，還要將政策執行過程的程序公開，只有實現政策執行過程的程序公開，公民才能有效參與和監督政策執行過程[10]。另外，還要將政策執行的結果公開，讓公民知曉政策執行為社會帶來的影響，并及時參政議政。

3.5拓寬公民參與政策執行的渠道

首先，應當肯定并完善公民參與政策過程的現有渠道。即在人民代表大會制度、政治協商制度等現有的制度化途徑中補充、完善和突出公民在政策執行過程中的參與途徑。其次，政府應當建立專門的機構負責公民參與政策執行過程的相關事務。一方面建立專門的政府機構協助公民參與政策執行過程，向公民就如何參與政策執行提供專業的建議，并及時搜集公民對政策執行的態度和意見，另一方面要積極地對公民的價值訴求做出積極響應。此外，政府還應當鼓勵公民積極通過電子政務大廳等網絡渠道理性參與政策執行過程。并鼓勵公民借助傳統媒體和新興媒體在政策執行過程中發揮效用。多管齊下，拓寬公民參與政策執行的渠道。

公民參與政策執行過程有其理論價值和現實意義，但也應當認識到公民參與政策執行應當是一個漸進的過程。我國應當多管齊下，打破公民參與政策執行過程的障礙，推進政策執行中公民參與的進程。

參考文獻

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[11]王念茲.李克強：政務公開是常態 不公開是例外[J].中國應急管理，2016（10）：18.

[作者簡介]劉麗嬌（1992-），女，漢族，四川省簡陽市人，四川大學錦城學院專職教師，研究方向：行政管理