新萬福河復航工程PPP合作模式的觀察與思考

周昕

摘 要：本文從新萬福河復航工程PPP項目入手，重點分析了當前PPP項目實踐過程中存在的問題，并就如何解決這些問題提出了具體建議，對其他PPP項目的實施具有一定借鑒意義。

關鍵詞：新萬福河復航工程 PPP 問題 建議

2014年11月，國務院印發《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號），明確提出鼓勵社會資本投資建設港口、內河航運設施。2016年8月，菏澤市政府出臺《菏澤市“政府和社會資本合作”模式操作細則（試行）》，引導和規范社會資本參與菏澤市基礎設施的建設、管理和運營。新萬福河復航工程PPP項目即是在此形勢下菏澤市在內河水運建設領域開展PPP合作的一次重要探索和實踐。

1 新萬福河復航工程PPP項目的實施情況

1.1新萬福河復航工程概況

（1）項目建設背景。2012年頒布的《山東省內河航道與港口布局規劃》提出了“建成以京杭運河主通道及其主要支線航道為基礎的‘一干多支的高等級航道網”的總體發展目標。新萬福河航道東西橫貫魯西南地區，是“多支”的重要組成部分，建成后可作為該地區煤炭及其制品、礦建材料、農副產品等社會生產物資的主要運輸通道，其復航對區域經濟社會發展具有重大推動作用。

（2）項目建設的內容與規模。新萬福河復航工程起點為新萬福河巨野關橋閘下400米，終點為新萬福河河口，全長61.3公里，途經菏澤、濟寧兩市的五個縣區，按Ⅲ級航道標準建設，需拆除馮集船閘、馮集節制閘，改建湘子廟節制閘為通航專用閘，改建跨河橋梁15座、排水涵閘37座、提水泵站8座，新建支流節制閘3座，配布航道維護基地及公共錨地1處。

1.2 PPP合作情況

（1）PPP合作的必要性。第一，新萬福河復航工程投資額較大，收益期較長，當地財政難以解決配套資金問題。采用PPP合作模式，吸收有實力的社會資本加入，可以彌補資金不足，保障項目建設順利進行。第二，采用PPP合作模式，吸收更專業的社會力量，投入到新萬福河航道、港口的設計、建造、運營管理中去，可以彌補政府在項目管理理念和經驗上的不足，提高工作效率。

（2）PPP合作的推進過程。2015年11月，菏澤市政府和社會資本合作（PPP）辦公室正式開始新萬福河復航工程PPP項目推介，委托咨詢公司編制了項目可行性研究報告；12月，菏澤市財政局招標中心發布新萬福河復航工程PPP合作資格預審公告；2016年1月，召開資格預審會議，經專家評定，兩家公司通過了資格審查；3月，菏澤市交通運輸局與山東水發天源水務集團有限公司簽訂了合作框架協議；4月，雙方正式簽訂了PPP合作協議，共同組建山東水發天源港務有限責任公司，負責新萬福河復航工程的開發建設。

（3）合作模式和內容。第一，航道建設采用TOT模式（移交-經營-移交）。甲乙雙方共同建設新萬福河航道，航道建設完成后，甲方根據乙方實際投入金額，申請批準收取航道通行費，作為投資回報轉讓給乙方，乙方負責運營和用戶服務， 期限30年（不含建設期）。第二，港口建設采用BOO模式（建設-擁有-經營）。由乙方按照規劃要求負責港口項目的設計、建設、運營和用戶服務，港口經營收入歸乙方所有。

（4）PPP合作的實施效果。新萬福河復航工程已進入建設階段，從目前的實踐來看，PPP合作并未達到預期的實施效果，主要表現在兩個方面：一是沒有解決配套資金問題。項目公司成立后只提供了菏澤段橋梁工程的占遷補償資金，由于后續資金不足，剩余的配套資金只能使用山東省京杭運河航道及船閘專項債券來籌集，對緩解政府財政壓力未起到明顯作用。二是工程進展緩慢。項目公司的專業力量不足，對項目的管理力度不夠，缺乏與沿線地方政府的溝通經驗，受到環保政策趨緊和原材料價格迅速上漲等因素的影響，施工單位建設成本大幅增加，施工積極性顯著降低，延緩了施工進度。

2存在的主要問題及原因

2.1對PPP合作的認識需要進一步深化

（1）政府不同部門基于自身職能，對PPP合作模式的界定不同。發改委認為PPP合作是政府授權企業法人或其他組織在一定期限和范圍內建設、經營特定基礎設施和公共項目，提供公共產品或服務的活動，強調其特許經營的屬性。財政部門認為PPP合作是政府和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系，通常是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護等工作，獲得合理投資回報，政府部門負責監管，保證公共利益最大化。這些界定都難以涵蓋各地在實踐中形成的PPP模式，造成部分地方政府對PPP的認識比較模糊，存在“PPP是個筐，什么項目都能往里裝”的現象。

（2）部分地方政府更傾向于把PPP作為一種解決當地財政問題的方式。誠然實施PPP合作的一個重要目的是緩解地方政府財政壓力，但更為重要的是以此為契機，探索公共產品新的提供方式，創新公共管理制度，提高公共管理效率，完善公共管理職能，實現產權制度改革，加快政府職能轉變。

2.2政府的合作意識不足

（1）不同地方政府間合作程度需進一步提升。新萬福河復航工程屬于跨行政區的PPP項目，涉及兩個地級市的五個縣區，各地根據自身利益對項目的要求不盡相同，缺乏一個政府間統一協調的有效機制，這類PPP項目極易因為行政體制原因而陷入困境。

（2）政府各部門之間的合作需進一步加強。新萬福河復航工程PPP項目涉及交通、水利、財政、發改等多個部門，各部門對項目的理解存在差異，在推進PPP實踐過程中缺乏溝通，難以形成合力，甚至相互掣肘，設置障礙。

2.3相關專業化管理能力不足

（1）專業技術能力欠缺。PPP項目涉及工程技術、金融財務、合約管理、法律法規等眾多領域，對項目管理者的知識和能力要求較高，在新萬福河復航工程PPP項目的實施過程中非常缺乏這類既懂政策又會實務的管理人才。

（2）運作不規范。運作程序不夠透明，運作人員專業程度不高，選擇咨詢機構時對相關經驗重視不夠，項目進度安排過緊，導致新萬福河復航工程PPP項目的實施效果不佳。

2.4相關法律法規與機制不健全、不協調

（1）缺乏專門的PPP法律。目前我國涉及規范PPP的上位法有《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國招標投標法》，但這兩部法律對PPP的針對性不強，具體規定少，很難指導PPP項目實踐。PPP項目涉及主體多、完成時間長，迫切需要專門立法來規范、引導和保障。

（2）機制建設不完善。PPP項目的審批機制、責任分擔機制和監管評估機制也需要完善。PPP項目的審批機制是按企業的投資來操作，還是按政府的投資來進行，目前還存在很大爭議。《基礎設施和公用事業特許經營法》規定特許經營的項目是按照政府投資項目程序來進行審批的，而《政府投資條例》規定社會資本投資的項目不能按照政府投資項目程序來進行審批。依據《公司法》的規定，項目公司應對所實施項目承擔有限責任，但在新萬福河復航工程PPP項目的實踐中要求項目業主對項目承擔完全責任，存在政府風險責任負擔重的問題。地方性法規對PPP項目的監管規定過于籠統，沒有明確該由哪個部門主體來落實監管責任，造成在PPP實踐中監管評估環節相對滯后，甚至流于形式。

2.5其它方面的問題

（1）經濟發展水平影響PPP項目成敗。據統計，對PPP項目成功率影響最重要的變量是地區經濟發展水平和政府是否進行擔保。菏澤是山東的經濟欠發達地區，財政收入有限，政府很難對PPP項目進行實際擔保，這對新萬福河復航工程PPP項目的實施也有一定影響。

（2）PPP市場缺乏充分競爭。由于體制機制等各方面原因，國有企業在市場進入、資本融通等很多方面都優于民營企業，地方政府更傾向與國有企業開展PPP項目合作，與民營企業的合作動力不足。

（3）PPP相關服務市場發展滯后。國內的PPP專業服務機構較少，專業咨詢與服務人才相對缺乏，尤其缺乏既有一定理論基礎，又懂市場、政策、法律等方面知識的復合型人才，難以

3相關建議

3.1加快提升對PPP合作的認識

（1）全面認識PPP合作模式對提升政府治理能力的作用。推進PPP合作對提升政府治理能力主要有三個作用：一是有利于緩解地方政府財政壓力和債務風險；二是有利于提高公共產品和服務的供給效率與質量；三是有利于加快政府職能轉變。

（2）系統認識如何推進PPP項目。推進PPP項目，不能只專注于項目本身，建議從完善法律法規、優化融資環境、加快相關市場發育、提升專業技術能力等多方面系統推進。

3.2加快提升政府的相關專業能力

（1）提升對PPP項目的管理能力。根據自身實際和PPP項目的需要，可以聘請有經驗的PPP咨詢機構對相關政府部門的工作人員進行系統培訓，也可以運用PPP模式將PPP 項目的管理委托給第三方機構。

（2）提升相關專業技術能力。組織PPP項目涉及的工程技術、金融服務、合約管理、法律法規等方面的學習培訓，培養既懂政策又會技術的專業人才。

3.3加快完善推進PPP項目的機制

（1）建立有效的協調機制。建議地方政府成立專門的PPP項目統籌管理機構，明確各相關職能部門在推進PPP項目中的職責，加強部門間的協調機制，形成工作合力。

（2）完善PPP項目的運作機制。規范PPP項目的運作程序，增加透明度，從法律層面明確PPP項目的審批機制是按企業投資還是按政府投資來操作，完善PPP項目招投標和政府采購制度，明確政府主管部門的監管責任，可以委托第三方評估機構對PPP項目的績效進行評估。

3.4加快相關法律研究與立法工作

（1）研究清理相關法律法規。系統梳理《政府采購法》、《招標投標法》、《公司法》、《合同法》、《仲裁法》等法律中與PPP相關的內容，總結各地PPP項目實踐，根據實際需要進行清理和修改，避免依據這些法律制定的相關政策法規出現沖突或爭議。

（2）加快PPP立法工作。目前，PPP相關法律法規和部門規章制度比較雜亂，這種“九龍治水”的狀況不利于PPP模式發展，建議制定統一的法律制度來規范PPP運行，如需專門的PPP立法，應明確PPP立法的定位。PPP立法不僅需要規范相關利益主體的行為，明確權責利及風險分配，還需要規范PPP 項目的運作過程，保障社會資本權益，解決社會資本進入公共服務領域的擔憂和進入不足的問題。

4結語

PPP模式對于緩解財政壓力、提高資金使用效率、轉變政府職能具有重要意義，是國家目前大力提倡的一種提供公共產品和服務的合作模式。新萬福河復航工程PPP項目是菏澤市在內河港航建設發展中的首次嘗試，為今后PPP模式的推廣提供了可借鑒的實踐經驗。2017年7月，國務院法制辦發布了《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》，標志著PPP立法取得實質性進展，相信隨著相關法治化建設的加快推進，PPP發展將更加規范、更可持續。

參考文獻：

[1]山東省交通運輸廳.山東省內河航道與港口布局布局規劃[Z].2012-03.

[2]菏澤市交通運輸局.新萬福河復航工程PPP項目協議書[Z].2016-04.

[3]嚴華東.財政支持下公私合作伙伴（PPP）項目研究[J].中國水利，2017（4）：33-34.