基層智慧社區治理的現狀、問題與對策思考

沈廣和 王夢珂

摘要：基層智慧社區治理模式是江蘇打造共建共治共享社會治理格局的重要實踐抓手，多年來取得了一系列成績，積累了較豐富的社區智慧化治理經驗。但由于各種復雜因素，江蘇在智慧社區治理過程中也不可避免地出現了一些需要改進的問題。針對問題需要從技術應用、治理主體、社區需求、治理結構、數據信息、資源投入六個方面提升江蘇基層智慧社區治理能力與水平。

關鍵詞：基層智慧社區治理；問題；對策

1前言

黨的十九大報告指出“打造共建共治共享的社會治理格局”，其中要“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移”。江蘇作為創新社會治理實踐的排頭兵，積極探索符合新時代特點的社會治理新路子，圍繞基層社區，強化網格化管理、智能化服務，大力推行基層治理智慧化，打造“智慧社區”，不斷提高社區治理精細化、智能化、現代化水平。及時考察江蘇基層智慧社區治理的實踐，發現存在問題，前瞻智慧社區治理的優化路徑，為進一步深化基層治理改革提供依據。

2 江蘇基層智慧社區治理的基本現狀

為保證調研的科學性與可信性，對全省智慧社區進行隨機抽樣得到86個樣本，從建設主體、技術手段、治理內容、智慧水平4個方面對其進行分析。

2.1 智慧社區治理技術手段豐富

針對社區猛增的訴求，江蘇省有91.8%的智慧社區都運用了手機APP、微信公眾號、數字互動電視等新技術為社區居民提供各種服務。如南京鎖金村通過開發智慧鎖金APP，為社區居民提供“一站式”便利化服務，包括社區O2O、物業服務、生活繳費等。常州薛家鎮智慧社區則利用數字電視集城市管理、公共服務、社會服務、居民自治和互助服務于一體，提升居民生活幸福指數。此外，微信公眾平臺以易操作、低技術門檻的優勢成為55%以上社區智慧化治理的首選工具，社區居民可以通過這個平臺獲取社區資訊、預約服務等。

2.2 智慧社區建設主體多元

江蘇智慧社區建設主體多為不同級別的政府部門（共55個占63.9%），包括地市級13個、縣（區）級25個、鄉（街道）級17個。而以村或社區為主建設的有19個、事業單位牽頭的有3個，企業為主的有9個。就建設方式而言，一般以政府為主導的都是自上而下路徑，而其他多從基層社區自下而上展開。這表明江蘇省基層智慧社區建設既有政府把握方向并提供支持，也有基層自主探索經驗，有一定的可復制性。

2.3 智慧社區治理內容多樣

江蘇智慧社區治理主要圍繞智慧技術、智慧政務、智慧服務等方面開展。目前約有36個樣本（占41.9%）僅是以技術應用為切入點，如利用物聯網技術、GPS技術、信息顯示屏、語音匯報系統等技術建設智慧社區平臺。約有21個社區（占24.4%）把技術集中落實于政務服務與綜合管理，包括網格化管理平臺、智能化社會綜合管理平臺等。有23個社區（占26.7%）主要用智慧化民生服務滿足居民需求，如智慧養老、智慧醫療、智慧教育等。而僅有6個智慧社區（占7%）涉及到居民自治的范疇。

2.4 智慧社區治理情況評估

總體來看，江蘇智慧社區建設提高了政府管理與基層公共服務供給的智慧化水平，提升了社區居民滿意度，也推動了智慧產業發展。在86個樣本中，大部分社區（77個）已實現“社區信息公示”功能，一半以上（58個）社區可以實現“部分管理與服務的信息化”，少數（9個）社區可以實現“整體服務全部信息化”，而僅有4個社區能夠“通過參與式互動提供服務”。可見省內智慧社區建設仍處于“部分管理服務信息化”的中等水平，而與實現“服務基于參與式的信息互動完成”的治理仍有一定距離。

3 當前江蘇基層智慧社區治理的現實困境

自開展智慧社區試點以來，江蘇已建成了多個國家級示范智慧社區，初步形成社區智慧化治理格局，但是在以下六個方面還有可提升空間。

3.1 智慧技術向社區應用的創新性有待提升

社區智慧化治理的基本特征體現在使用信息技術來提高治理效能。而目前江蘇智慧社區建設著重于技術性的基礎設施投入，在智慧技術如何創新性的提升每個微觀社區的治理水平上仍有較大改進空間：一方面調研發現社區智能化產品應用不穩定，經常出現應用故障。如社區用戶反映家庭報警裝置不能觸發報警，誤報、報警范圍非智能化；社區視頻識別設備的智能檢測不足，不能達到預想效果，導致設備閑置或低效使用。另一方面新技術應用還未形成規模效應。智慧社區中的物聯網、智能感知等技術還停留在方案設計或試運階段，大多數基層問題還是靠人力巡查或群眾舉報發現，而不是靠傳感器報信，智能識別并調配管理力量到現場，處置效率有待提高。這是為何“智慧社區不智慧”的技術原因。

3.2 智慧社區治理主體的整體能力有所欠缺

當前江蘇智慧社區治理存在政府主導，其他主體力量較弱的情況，政府主導建成的智慧社區有84%，由社區自治或與企業合作推行只有16%。同時被納入智慧化治理網絡中的社會組織往往功能較為單一，主要為社區文娛團體，而具有教育、養老、公益功能的社會組織較稀缺，尤其在鄉村更甚。社會力量的缺乏將難以彌合虛擬平臺與實體社區對接的空隙，造成落地難的問題較為突出。其次，各治理主體間技術水平存有差異，影響智慧化治理效能發揮。如智慧社區技術平臺開發者（多為被委托的IT企業）與基層社區使用者之間存在較大技術能力差距，企業設計的功能基層使用者不一定有技術能力實現。再次，社區智慧化治理要求“前臺+后臺、線上+線下”相結合，而后臺的基層治理者一時難以轉變傳統管理體制下的思維模式，線下的社區居民對治理新理念、新方法還停留在被動反應階段，智慧治理接納度仍需提高。最后，智慧社區中的利益相關方各有訴求，地產商把其看做營銷噱頭、物業管理先天不足并且還要收取“接口費”、硬件供應商只關心設備買賣收益，第三方平臺急功近利缺乏沉淀，服務供應商缺少落地整合而一盤散沙等。因此若無有效引導，逐利性與合作意識的缺乏就暴露出來，都變成“撈錢客”而不是參與者，更非治理者。

3.3 智慧社區治理中人本化聚焦不夠

智慧社區治理目的在于實現對社區居民需求的精準感知并提供精準化服務。但在江蘇的實踐中，搭建起來的智慧化技術平臺在有些社區能運轉通暢，但在有些社區卻成為“IT花瓶”。究其原因，就是對信息技術過度強調而較少關心社區的真正價值與目的，智慧化技術平臺與基層使用者訴求不匹配，對社區居民需求表達和參與協商的關注較少。對南京市7個智慧社區118份有效問卷分析發現，有72人根本不了解智慧社區，有24人有一點了解，僅有22人比較了解。社區居民對本社區的智慧化建設缺乏認知，甚至漠不關心，更毋庸談如何進行利益表達，社區管理者也就更無法有的放矢的提供個性化服務。因此在智慧社區建設中大多數社區居民“邊緣化”，缺失了服務“民本性”導致智慧社區治理失靈。

3.4 社區智慧化治理存在結構性障礙

通觀江蘇的實踐，條塊分割、科層分化是社區智慧化治理面臨的共性難題。一方面與社區相關的民政、醫療、衛生、文化、教育等服務資源分屬不同部門或條塊，相互缺少有效溝通與協調；另一方面基層治理主體在整合高層級政府部門資源時倍感吃力。這樣的組織邏輯的直接后果常常是“各自為政、條口壁壘、信息孤島”，“多頭開發、信息低水平重復采集”，“網絡硬件的異質、異構、不兼容”，“行政一刀切”等1。如張家港市就存在“社區信息化推進緩慢，各個條線之間存在的信息壁壘難以打通，導致信息平臺難以落地”的問題。究其原因在于過度關注以技術手段加強“社區管理”，而不是推動向“社區治理”轉型。這樣不僅不能用技術打破社區的科層化，反而進一步強化社區的“準行政組織”角色，如社區居委會成為基層政府下延的情況多未改變。因此科層結構使得智慧社區治理陷入“形變而質不變”的內卷化狀態，行政向治理跨越尚有難度。

3.5 智慧社區治理中的數據信息有待挖掘

首要因素是智慧社區建設缺乏統一標準，阻礙有效挖掘數據信息的價值。目前江蘇各地智慧社區建設處于“摸著石頭過河”狀態，發展水平參差不齊，收集信息標準不一且較為零散，基層數據信息雜亂且質量不高，可統合的難度較大。盡管一些地方基本實現“讓信息多跑路，居民少跑腿”的承諾，但如何用沉淀數據進行預判性、前瞻性、精準性的決策還有欠缺，更多情況是信息鴻溝、數據沉睡、決策小樣本。具體表現為：一是社區地理信息和人口數據、社區周邊企業法人信息數據尚未形成實時數據庫。二是缺少匯集智慧社區的輿情與百姓意見的民意數據庫，難以快速回應社區治理的薄弱環節和不穩定性因素。三是缺乏智慧社區功能數據庫，如沒有社區健康數據庫，也就無法利用應急呼叫平臺為社區空巢、孤寡老人等群體提供便捷服務；欠缺社區消費數據庫，也就抑制利用社區商業價值吸引企業參與治理。

3.6 智慧社區資源投入的規劃性不強

智慧社區無論平臺初建，還是后期運維都需要階段性資源投入。有些智慧社區經常是計劃了前期建設投入，而未充分估量管理維護的資源消耗，導致后期運行不暢。如調研的86個智慧社區基本都宣稱搭建了智慧社區平臺，實際卻只有24個有定期更新。其主要原因之一就是沒有規劃后續資源投入。其次，智慧社區良好運行還需要掌握現代化治理理論和信息技術的復合型人才，而當前基層社區人才斷層現象比較突出，連普通年輕人都不愿意扎根基層，更毋庸說高級人才。可以說，沒有規劃匹配智慧社區治理的人力資源，則很難保障智慧社區軟硬件平臺長遠發揮作用。

4 完善江蘇基層智慧社區治理的對策性思考

4.1 加速技術應用創新，提升智慧治理效能

技術應用是智慧社區運轉的前提，因此提升江蘇智慧社區治理水平首先要從技術層面入手：一方面強調利用新興信息技術開發社區服務平臺和產品，如基于云計算的社區服務柔性拓展云平、基于RFID等物聯網技術的智能感知和信息自動采集與共享系統、基于智能移動終端的社區安全監控、車位管理、遠程醫療、虛擬居家養老平臺等2。另一方面加速智慧社區技術與社區生活全面融合，重視社區居民的用戶體驗，形成基于物聯網的完整智慧社區生態鏈。并樹立品牌意識，整合智慧社區產品與服務行業，在統一技術標準下競爭，使不同商家產品可以用同一APP控制，給社區居民創造全掌控式智能體驗，進而推動智慧社區相關產業發展。

4.2 發揮政府引導作用，提高智慧治理主體素養

針對江蘇智慧社區治理主體整合力量偏弱的情況，首先要發揮政府引導功能，為智慧社區發展提供頂層設計與規劃，制定有章可循的智慧社區建設標準，監督其落實與運行，進行專業性評估并反饋意見。其次要培育社會力量，增添社區治理動能。建立以政府購買服務為運作模式、以企業公益創投為支持形式、以孵化器為載體的行政、市場、社會相結合的培育機制，打造真正有能力承接社區服務的社會組織。再次要拓寬社區共治空間，通過智能社區平臺把地產商、業主委員會、物業公司、服務商、公益社會組織等主體納入治理網絡，尋求利益交匯點形成社區治理合力，以共贏激活社區治理活力，形成多元主體協同參與的良性社區治理生態。

4.3 以需求為導向， 提高智慧治理精細化水平

江蘇智慧社區要成為增強居民的獲得感、歸屬感、幸福感的民生工程。首先要強調以人為本，社區居民是核心要素，利用智慧平臺精準化識別其需求，并營造寬容開放的社區環境，暢通民情民意表達渠道，鼓勵社區居民積極參與社區治理。其次，通過搭建需求與供給的交互式技術平臺，使專業化服務主體能夠針對社區居民需求優化服務流程，有效供給個性化服務，讓社區各類群體真正受益。再次，通過建立穩定的反饋機制和回訪機制，跟蹤社區難點事務的處理進程，保證治理環節無縫銜接，并評價智慧社區的服務水平以待持續改進。

4.4 變革治理結構，建立適配智慧治理機制

治理結構影響治理效能發揮，優化基層社區治理結構是提升智慧社區治理水平的必由之路。其一，要建立政府內部協作運轉機制。打破不同部門間的制度藩籬，建立統一的管理服務平臺以實現上下級政府、同級政府、政府部門間的數據信息共享，達成合力共治。3要圍繞滿足社區需求的工作流程為主線，統籌規劃管理機構，強調各部門的協調合作，打破過度分工的界限，建立各部門的無縫銜接機制。其二，運用智慧化治理手法，構建新型社區治理機制。通過社區網站、QQ群、微博、微信等信息型治理工具，不斷拓寬居民參與社區管理的渠道，激發居民自治熱情。通過使用問卷調查、社區攔截訪問、上門走訪、電話訪問等主動型治理工具，分析居民需求和建議。通過線上線下相結合、云端與網格結合，前臺與后臺相結合的功能型治理工具，對癥下藥提升社區服務質量與社區治理效能。

4.5 挖掘數據信息，以大數據推動智慧治理創新

智慧社區建設離不開“大數據決策”支撐，因此江蘇必須用大數據加快智慧社區治理創新。一是按照“數源對應、網格管理、分級使用”的原則，建立“數據集中采集、資源多方共享”的社區信息資源的共融機制；二是健全基層大數據綜合治理平臺。以民生為導向，完善基層數據庫（地圖庫、人口庫、法人庫、城市環境庫等），建立基于問題需求、語義挖掘、數據可視化等方法支持的基層決策分析系統，并創建嵌入移動終端的事務辦理系統，為群眾提供方便快捷的服務；三是設計社區工作的數據循環體系，依托基層網格運作，對群眾多元訴求及復雜問題從搜集、研判、解決、反饋，形成動態循環，使數據越用越活；四是建立大數據信息督查系統。個人工作任務與量化的民生指標相對應，基層干部職責、考評監督與群眾訴求有機結合，凡事有章可循、有跡可查，形成用數據敦促責任落實的督查機制。

4.6 加強智慧社區規劃，提升資源投入的有效性

一要廣泛開源，通過政策誘導社會各界對智慧社區進行投入，二要統籌智慧社區投入，規劃資源投入階段性，產出可持續效能，三是智慧社區治理真正運行后，基層工作必然由重復性轉化為創造性，因此必須加快培養基層治理人才，推進基層工作者由“業務型”向“全能型”轉變，提高其技術運用和科學治理能力。

隨著智慧社區的普及，基層治理將面臨著技術風險挑戰，因此還需要構建信息安全體系，增強對關鍵信息的安全防護，切實保障社區居民的基本權利，為基層智慧社區治理保駕護航。

參考文獻：

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2張燕，余慶澤.我國智慧云社區公共信息平臺構架與應用功能研究[J].科技管理研究，2015（13）.

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作者簡介：沈廣和（1981- ），男 ，漢族，山東費縣人，管理學博士，南京航空航天大學人文與社會科學學院，副教授，研究方向：社區治理。