基于效果模式的定州市土地征收制度改革績效評估*

單阿麗，吳克寧， 2※，馮 喆，宋恒飛，吳靖瑤

(1.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100083； 2.自然資源部土地整治重點實驗室，北京 100035)

0 引言

公共政策評估，從廣義上講，是指對政策全過程的分析和評判； 從狹義上講，是指依據(jù)一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)，對公共政策的效果及價值進(jìn)行判斷的政治行為[1]。然而目前針對政策評估尚無一個為廣大學(xué)者所接受的定義。國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于政策評估含義的研究大致有3個方面：一是評估政策方案，得到最優(yōu)選擇，即事前評估； 二是評估政策全過程，即事前評估—事中評估—事后評估； 三是評估政策效果，即事后評估，我國多數(shù)學(xué)者支持事后評估，認(rèn)為政策評估應(yīng)著眼于效果評估[2]。在構(gòu)建政策評估指標(biāo)體系方面，基于系統(tǒng)集成理論[3]、績效三棱柱模型[4]、公共政策評估中的全過程綜合分析框架等[5]，可實現(xiàn)評價指標(biāo)體系構(gòu)建。在確定權(quán)重方面，主要采用層次分析法[3-6]、德爾菲法[7]、最優(yōu)組合賦權(quán)法等[8]。在評估方法方面，主要有模糊綜合評價法[4]、基于復(fù)合效用分析的定性與定量評估方法[3， 5]、Critic賦權(quán)法[9]、因子分析法[10]等。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對于政策績效評估的研究主要集中在已有的政策本身，對于試點區(qū)的改革政策效果評估研究較少，難以全面有效判斷改革成效，這不僅影響了改革政策本身的健全與完善，也難以判定改革政策是否實現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)，是否適應(yīng)現(xiàn)實需要。

土地政策評估是科學(xué)制定和完善土地政策，減少政策隨意性、主觀性的重要手段。運(yùn)用土地政策評估可有效避免和減少決策失誤，降低土地政策實施風(fēng)險[11]。現(xiàn)行土地征收制度存在的主要問題有：征收范圍過寬，補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)偏低，征地程序不透明，救濟(jì)渠道不暢通，被征地農(nóng)民缺少話語權(quán)，土地增值收益分配不合理等[12]， 2015年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)關(guān)于“農(nóng)村三塊地”改革的工作意見，這標(biāo)志著我國農(nóng)村土地制度改革進(jìn)入試點階段。目前，我國農(nóng)村土地征收制度改革進(jìn)入攻堅期，各試點區(qū)根據(jù)自身特點，通過制定地方性的征收制度改革政策來探索改革效果。那么如何通過對試點區(qū)政策效果進(jìn)行科學(xué)合理的評估，并將其上升為國家政策，已經(jīng)成為當(dāng)前學(xué)術(shù)界以及土地管理部門亟待解決的問題。文章基于瑞典學(xué)者Vedung在其專著Public Policy and Program Evaluation中提出的“效果模式”[13]，嘗試著從系統(tǒng)集成理論角度來構(gòu)建一個改革政策效果評估體系，并以定州市土地征收制度改革試點區(qū)為實證研究，驗證評估體系的可行性，進(jìn)而為其他改革政策績效評估提供借鑒。

1 基于效果模式的土地征收制度改革績效評估體系構(gòu)建

瑞典學(xué)者韋唐在《公共政策和項目評估》(1997)一書中，將政策評估模式分為三大類，效果模式、經(jīng)濟(jì)模式和職業(yè)化模式，不同的評估模式其側(cè)重點不同[2]。該文主要研究效果模式。

效果評估模式 基于目標(biāo)的評估模式目標(biāo)獲取模式附帶效果模式自由評估模式 綜合評估模式事前評估事中評估事后評估 基于需求的評估模式用戶導(dǎo)向模式利益相關(guān)者模式 圖1 韋唐的效果評估模式詳細(xì)類別

1.1 效果評估模式標(biāo)準(zhǔn)

韋唐的效果評估模式可詳細(xì)劃分為三大類[14](圖1)。(1)目標(biāo)獲取模式將政策目標(biāo)作為評估的唯一標(biāo)準(zhǔn)，這種方法需要做出兩個判斷：政策的實施是否取得了預(yù)期的結(jié)果； 所觀察的結(jié)果是否為該政策作用的產(chǎn)物。(2)附帶效果模式強(qiáng)調(diào)對政策預(yù)料不到的結(jié)果進(jìn)行考察。(3)自由評估模式是允許評估者在沒有目標(biāo)約束的條件下開展評估，全面考察政策實施帶來的各種影響。(4)綜合評估模式要求把政策的投入、轉(zhuǎn)換、產(chǎn)出3個階段都納入評估范圍。(5)用戶導(dǎo)向模式是從政策實施對象角度進(jìn)行評估，將公眾意識反應(yīng)到評估結(jié)果中，體現(xiàn)民主和參與。(6)利益相關(guān)者模式是在“用戶導(dǎo)向模式”的基礎(chǔ)上發(fā)展來的，其難點在于對相關(guān)利益人的確定，以及相關(guān)利益人需求、關(guān)注點的準(zhǔn)確把握。

1.2 土地征收制度改革績效評估體系框架分析

由于土地征收制度改革試點時間延續(xù)到2018年底結(jié)束，目前無法開展綜合評估，故該文僅對階段性成果進(jìn)行評估(2015—2016年)。土地征收制度改革績效評估體系涉及多個相互關(guān)聯(lián)制約的單元，是一個有機(jī)的集合體，該研究嘗試從系統(tǒng)集成理論角度出發(fā)，基于改革政策效果模式系統(tǒng)集成、評估工作開展系統(tǒng)集成、評估主體系統(tǒng)集成3個維度構(gòu)建一個適合改革政策績效評估的體系框架(圖2)。

圖2 土地征收制度改革績效評估體系框架

1.3 土地征收制度改革績效評估指標(biāo)體系

征地制度改革評估指標(biāo)體系應(yīng)在涵蓋“效果模式”的基礎(chǔ)上，結(jié)合政策執(zhí)行的公平性綜合得到。目標(biāo)獲取模式考慮到征收制度改革的任務(wù)為重要因素，考核相對容易，故僅考慮政策目標(biāo)； 利益相關(guān)者模式主要考慮征地過程中主要利益相關(guān)者——被征地農(nóng)民、村集體，地方政府，中央政府[15-16]； 用戶導(dǎo)向模式主要考慮被征地農(nóng)民對安置補(bǔ)償辦法、征地工作的滿意度、以及被征地后的生活狀況； 附帶效果模式主要考慮征地制度改革對村集體、農(nóng)民的間接影響。該文依據(jù)指標(biāo)選取的五大原則，參考學(xué)者田思思、李彥、韓冬等在征地制度相關(guān)層面的評價指標(biāo)體系，從目標(biāo)實現(xiàn)程度，相關(guān)者滿意度，被征地農(nóng)民生活狀況，公平性4個領(lǐng)域來構(gòu)建指標(biāo)，確定了14個具有代表性的指標(biāo)對征地制度改革績效進(jìn)行評價(表1)。

表1 土地征收制度改革績效評估指標(biāo)體系

2 土地征收制度改革績效評估：以定州市為實證分析

2.1 定州市土地征收制度改革政策實施概況

定州市處于太行山東麓，華北平原西緣，河北省中部偏西，是全國農(nóng)村土地征收制度改革試點以及農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點。定州市作為土地征收制度改革試點區(qū)，制定了《定州市土地征收制度改革試點實施方案》。該方案中明確指出要根據(jù)定州實際情況，探索縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立土地征收中兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制。首先制定了《定州市公共利益用地目錄初步劃分方案》，嚴(yán)格界定公益性和非公益性用地，確保征收土地在憲法規(guī)定的公共利益范圍之內(nèi)。其次制定了“一個評估、二輪協(xié)商、三次公告”的征地程序，力爭實現(xiàn)征地過程的公開公正透明，給予被征地農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)益的話語權(quán)。在土地征收補(bǔ)償方面，相繼出臺《定州市農(nóng)村土地征收糧食補(bǔ)貼辦法》《定州市關(guān)于被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險的實施方案》等多項辦法，實現(xiàn)對被征地農(nóng)民的公平補(bǔ)償。在保障措施方面，出臺了《定州市土地征收社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法》《定州市征地補(bǔ)償安置爭議協(xié)調(diào)裁決辦法》，確保解決爭議糾紛有依據(jù)。在2015年定州市基本完成“建機(jī)構(gòu)、定制度”階段，從2016年開始轉(zhuǎn)向“試制度、試規(guī)則”階段。截止2016年末，定州市政府已組織上報土地征收17個批次，涉及9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦)、28個村街。

2.2 數(shù)據(jù)來源與處理

該研究基于定州市2016年試行改革政策的17個批次建設(shè)用地說明，選擇具有代表性的3個用地項目進(jìn)行實地調(diào)研，通過對被征地農(nóng)民進(jìn)行問卷調(diào)查、村集體負(fù)責(zé)人座談、地方政府訪談，獲取征地制度改革的第一手詳實資料。針對被征地農(nóng)戶該次共發(fā)放92份問卷，收回91份，有效文件89份，有效率為96.74%。

該研究構(gòu)建的土地征收制度改革績效評估指標(biāo)體系中，縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、完善保障機(jī)制、建立增值收益分配機(jī)制、信息公開度、公眾參與度6項指標(biāo)為定性指標(biāo)，無法通過調(diào)查問卷、統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行量化。該文邀請定州市國土部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部、長期從事征地工作人員、以及參與改革試點工作的第三方研究人員等10人，憑借其對試點工作基本情況的了解，對定性指標(biāo)進(jìn)行評分。最后，對收回打分的結(jié)果進(jìn)行均一化計算(表2)。

2.3 確定評價指標(biāo)權(quán)重

該研究運(yùn)用層次分析法(AHP)確定評價指標(biāo)權(quán)重。層次分析法是將有關(guān)決策的元素分解成目標(biāo)、準(zhǔn)則、方案等層次，在此基礎(chǔ)之上進(jìn)行定性和定量分析的決策方法[17]。其基本思想是在建立有序遞階的指標(biāo)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，通過指標(biāo)間的兩兩比較對系統(tǒng)中各指標(biāo)予以優(yōu)劣評判，利用評判結(jié)果綜合計算各指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)，得到相對于總目標(biāo)的優(yōu)先順序[18]。這種方法的特點是定性與定量相結(jié)合，將復(fù)雜系統(tǒng)的決策思維過程模型化、數(shù)量化。依據(jù)該次參與土地征收制度改革的10名專業(yè)人員對指標(biāo)重要性排序的綜合情況，采用YAAHP層次分析法軟件確定因子權(quán)重，各項CR均通過一致性檢測。權(quán)重值及評估結(jié)果詳見表2。

表2 定州市土地征收制度改革績效評估指標(biāo)權(quán)重與分值

表3 定州市土地征收制度改革績效評估分級

2.4 評價結(jié)果分析

采用德爾菲法進(jìn)行評估分級，指標(biāo)評分值滿分為100分，將其分為5個等級(表3)。

根據(jù)上述指標(biāo)權(quán)重的確定、標(biāo)準(zhǔn)化計算，得到定州市土地征收制度改革效果評估的最終得分為83.21分(表2)。對照土地征收制度改革效果評估等級標(biāo)準(zhǔn)(表3)，可判定為良好，認(rèn)為定州市土地征收制度改革基本達(dá)到目標(biāo)，取得一定成效。

2.4.1 征地制度改革目標(biāo)實現(xiàn)情況良好

該次土地征收制度改革目標(biāo)完成程度得分85.52分，基本實現(xiàn)了國家要求。在縮小征地范圍方面，重點探索認(rèn)定辦法，研究制定《土地征收目錄》，詳細(xì)列舉公益用地范圍，不屬于公共利益的，不得動用土地征收權(quán)。在規(guī)范征地程序方面，重點確保農(nóng)民的知情權(quán)，建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制和民主協(xié)商機(jī)制，全面公開征地信息，廣泛聽取被征地農(nóng)民的意見。在完善多元保障機(jī)制方面，定州市打破“一次性貨幣補(bǔ)償”的壁壘，提出“區(qū)片價+糧食補(bǔ)貼+養(yǎng)老保險”的補(bǔ)償方式，提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保了被征地農(nóng)民的口糧，實現(xiàn)了被征地農(nóng)民的“老有所依”，保障被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計。在土地增值收益分配方面，研究制定《征收轉(zhuǎn)用農(nóng)村集體土地增值收益計算辦法》，為合理提高個人在土地增值收益中的分配比例提供依據(jù)。

2.4.2 征地利益相關(guān)者滿意度較優(yōu)秀

與征地有關(guān)的主要利益相關(guān)者滿意度得分為91.29分，達(dá)到較優(yōu)秀級別，說明該次征地制度改革在征地安置補(bǔ)償辦法、整體征地工作安排方面受到農(nóng)民群眾的好評，且未出現(xiàn)強(qiáng)征、上訪事件。由此可見，政府建立民主協(xié)商機(jī)制，公開土地征收信息，既提高了政府本身工作的效率也增加了農(nóng)民對政府的信任，樹立了良好的政府公信力。

2.4.3 被征地農(nóng)民生活狀況合格

被征地農(nóng)民生活狀況得分為63.53分，僅達(dá)到合格級別。被征地農(nóng)民中認(rèn)為收入水平有提高的占69.66%，有62.92%的農(nóng)民表示生活水平有所改善，主要表現(xiàn)在添置代步工具，增加銀行存款； 被征地農(nóng)民中認(rèn)為居住環(huán)境得到改善的比例達(dá)到84.27%，主要體現(xiàn)在修建村內(nèi)水泥路，處理生活垃圾，以及設(shè)立文化廣場。但僅有26.97%的農(nóng)民在征地后經(jīng)濟(jì)來源由種地變?yōu)楣べY收入，大部分農(nóng)民依然靠種地獲得經(jīng)濟(jì)來源，就業(yè)安置因產(chǎn)業(yè)未落地而擱淺，拓寬被征地農(nóng)民的就業(yè)渠道面臨巨大壓力。雖然被征地農(nóng)民生活狀況達(dá)到合格級別，但其滿意度級別達(dá)到較優(yōu)秀，主要在于該次征地制度改革制定了民主協(xié)商制度和矛盾糾紛解決機(jī)制，給予被征地農(nóng)民、村集體實現(xiàn)自身話語權(quán)的途徑，農(nóng)民的個人意愿得到體現(xiàn)。此外，由于農(nóng)民自身追求安逸生活，以及征地帶來的“快速貨幣”致富的心理滿足感，使其盡管靠種地為生，但仍覺得征地制度改革給自己帶來了福利。

2.4.4 征地制度改革公平性良好

該次征地制度改革公平性得分87.5分，達(dá)到良好的級別。在信息公開度方面，了解定州市作為農(nóng)村土地征收制度改革試點的農(nóng)民比率為91%，且被征地農(nóng)民基本都了解糧食補(bǔ)貼政策； 在公眾參與度方面，該次改革主要涉及定州市政府指導(dǎo)工作開展、村集體主要負(fù)責(zé)人推進(jìn)工作落實、被征地農(nóng)民全部參與協(xié)商補(bǔ)償安置辦法，以及第三方研究人員全程監(jiān)督、經(jīng)驗提升。

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

該文基于改革試點區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)，從目標(biāo)實現(xiàn)程度、利益相關(guān)者滿意度、被征地農(nóng)民生活狀況、公平性4個方面評估了定州市土地征收制度改革績效，驗證了基于韋唐的“效果模式”構(gòu)建土地征收制度改革績效評估體系具有可行性。結(jié)果表明，定州市土地征收制度改革整體效果良好，利益相關(guān)者滿意度較優(yōu)秀，目標(biāo)實現(xiàn)情況和公平性均達(dá)到良好級別，被征地農(nóng)民生活狀況僅達(dá)到合格級別。此外定州市在土地征收制度改革試點工作中嚴(yán)格遵循改革要求，穩(wěn)步推進(jìn)改革政策措施，將被征地農(nóng)民的利益置于工作首位，但做法相對保守。

3.2 建議

3.2.1 拓寬就業(yè)安置途徑

在該次調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，被征地農(nóng)民并未全部失去土地，只是一部分土地被征收了，且種地的農(nóng)戶年齡主要集中在50歲左右，自身缺乏進(jìn)城謀生的優(yōu)勢。因此在征地用途上要長遠(yuǎn)打算，確保被征地農(nóng)民有就近就業(yè)的機(jī)會。如采取以下措施。

(1)落戶企業(yè)擔(dān)負(fù)起被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)職責(zé)。通過征收獲得的土地，要取之于民用之于民，造福農(nóng)村發(fā)展。以出讓方式獲得土地的企業(yè)要樹立社會責(zé)任，吸納周邊村民，為其提供就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)機(jī)會，從而實現(xiàn)雙贏。

(2)支持和鼓勵外出村民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。在鼓勵自助創(chuàng)業(yè)的大背景下，政府也應(yīng)積極出臺惠民政策引導(dǎo)外出務(wù)工村民返鄉(xiāng)就業(yè)。一方面政府要為村民提供相關(guān)的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)以及創(chuàng)業(yè)項目信息，另一方面要出臺相關(guān)優(yōu)惠政策，為返鄉(xiāng)村民制造良好的創(chuàng)業(yè)條件。

3.2.2 提高農(nóng)民在集體土地增值收益中的分配比例

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利來降低工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成本，因此有必要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。在定州市土地征收過程中，商業(yè)和住宅用地產(chǎn)生了大量的增值收益，而工業(yè)用地和公益性用地幾乎不產(chǎn)生增值收益，改革措施使得集體分配的增值收益比例有所增加，政府和農(nóng)民分配的增值收益比例有所降低。合理提高農(nóng)民在集體土地增值收益中的分配比例，既能提高農(nóng)民的生活水平也能防范村集體出現(xiàn)不作為的行為。

3.2.3 構(gòu)建征地制度績效評估標(biāo)準(zhǔn)

土地征收制度是一項為城市發(fā)展籌備土地的重要舉措，由于其具有強(qiáng)烈的政治色彩難以對其成效優(yōu)劣進(jìn)行評價。目前我國關(guān)于征地績效評估研究尚處于探索階段，并未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。對于土地征地制度改革政策措施，是否完成目標(biāo)，適合推廣，都需要廣大學(xué)者進(jìn)行深入研究。而從目標(biāo)完成程度，相關(guān)者滿意度，被征地農(nóng)民生活狀況是否提高等方面完善征地績效評估標(biāo)準(zhǔn)更能凸顯政策的效力與實際情況。