陜西安康推進生態文明體制改革探索

◎李紅娟

黨的十九大報告把“堅持人與自然和諧共生”納入新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略，并提出在2035年“生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現”，將生態文明建設推上了決策、戰略、實踐和發展的新高度。在國家進行經濟生態化發展轉型的重要歷史時刻，陜西省安康市把生態文明體制改革作為引領性、綜合性、創新性的工作來抓，先后創新出臺了一批務實高效的推進措施，涌現出一批亮點紛呈的改革典型，走出了一條經濟持續發展、人民逐漸富裕、生態更加美麗的新路子，打造了生態文明體制改革“安康模式”。

案例

1.“飛地經濟”開啟生態發展新模式

安康市連片成規模、適宜于發展工業的土地尤為短缺。為突破這一瓶頸，2013年安康市提出“全域安康”理念，在受保護的2.15萬平方公里外，探索“飛地經濟”的發展模式。

（1）制定發展政策。將“飛地經濟”工作納入市委、市政府重點工作進行單項考核專項督查，出臺發展“飛地經濟”指導意見。制定出臺“飛地經濟”發展暫行辦法，明確項目布局、市場準入、信貸融資、財政支持及土地保障等24條支持政策。

（2）優化空間格局。實行“點上開發、面上保護”，把寧陜、紫陽、嵐皋、鎮坪、白河五個限制開發國家貧困縣重大產業項目，向重點開發區域且條件較好的國家級高新技術產業開發區和恒口統籌城鄉一體化發展綜合配套改革實驗區集中，形成限制開發區域和重點開發區域資源共享、優勢互補、互利共贏的發展局面。

（3）創新發展機制。從制度層面明確“飛出地”與“飛入地”在“飛地經濟”發展中的責任分擔、財稅收入和產值統計考核等利益分配，保障合作縣區之間雙贏，調動“飛出地”“飛入地”積極性。通過合作建立“飛地經濟”園區，實現勞動力就近有序就業，增加了城鎮勞動力收入，增強了城鎮人口聚集能力。

2.“社區工廠”承載就地就業新路徑

安康在推動脫貧攻堅工作中，探索實踐“新社區+新工廠+貧困戶”就業扶貧新模式，走出了一條“興辦新社區工廠，助推精準扶貧”的新路子。

（1）統籌安排，打造就業扶貧新思路。安康政府在充分調研的基礎上，明確新社區工廠的標準并制定相關扶持政策。將移民搬遷與建設農業園區、產業園區、新社區工廠及發展勞務經濟緊密結合，擴大產業規模、擴增用工需求、擴容就業崗位，切實做到既讓群眾搬得出，更讓他們穩得住、能致富。

（2）政策激勵，培育就業扶貧新動力。在全市設立創業就業基金，主要用于重點群體創業一次性開業補貼及新社區工廠資金補貼等項目。

（3）精準招商，壯大就業扶貧新主體。立足就業導向，堅守安全環保底線，圍繞勞動密集型手工業加工項目，搭建平臺、筑巢引鳳，堅持“量身定做”，實施精準招商。企業落地后，堅持“總部建在園區，車間建在社區”，形成了廠房式、門面式以及居家合作式等靈活辦廠方式，方便群眾就近就地就業，保障持續穩定增收。

（4）優化服務，提供就業扶貧新保障。大力培育、全力支持小微企業，為新社區工廠提供全方位服務，幫助企業加快成長、做大做優，不斷增強吸納群眾就業和促進地方發展的能力。

3.移民搬遷成為統籌城鄉發展的總引擎

自然災害多、貧困程度深、生態責任重、發展差距大是安康的最大市情。把散居在中高山地的群眾搬遷到城鎮、中心村集中安置，可以從源頭上解決生態保護難題。同時，移民搬遷還可以優化人口布局、轉變生產生活方式，實現全面協調可持續發展。

（1）通過推進集中安置，實現了土地利用最大化，有效減少了人類生產生活對生態環境的破壞，達到恢復保護生態環境的目的。

（2）完善配套，集中預防。把基礎設施和公共服務配套作為搬遷群眾“搬得出、穩得住”的重要保障，把集中安置社區垃圾污水治理作為保護生態環境促進人與社會和諧發展的重要途徑，與集中安置房建設同步規劃、一體建設。將搬遷安置社區環衛設施治理項目與區域經濟社會發展、避災扶貧搬遷和環境綜合治理等規劃相銜接，通過整合各類項目、捆綁資金，集中搞好搬遷安置社區環境治理。

（3）騰退復墾，恢復生態。按照土地增減掛鉤、占補平衡有關要求，把移民搬遷安置房建設與舊宅騰退復墾工作同安排、同部署。堅持搬遷協議與騰退協議同步簽訂，對避災戶落實“即搬即拆”要求，對其他搬遷戶按照最長不超過三年過渡期的要求，全面開展舊宅騰退及復墾工作。

問題

1.統籌綜合配套不夠

當前，安康正面臨著難得的發展機遇，既有中央層面和省級層面各類利好疊加的政策機遇，又有深化改革增添的內生動力，同時也面臨著市場需求倒逼產業轉型升級的外在壓力。

（1）缺少產業集群。大多數企業均為中小企業，盡管對發展高端產業有足夠認識，但囿于起點較低、基礎薄弱、研發設計和營銷控制能力不強，使得企業競爭力和抗風險能力較弱，生產性服務業完善的格局體系尚未形成。

（2）農業生態循環產業體系不健全，未形成集約化、規模化、標準化、效益型的格局，產加銷、貿工農一體化體系也尚未形成。

（3）建設用地指標審批困難。受補充耕地指標不足、耕地占補平衡后備資源不足以及土地報建周期較長等因素制約，經濟園區大部分土地仍未取得建設用地批復，嚴重制約園區建設。

（4）生態文明體制建設配套資金不足。地方財政拮據，項目配套資金籌集困難。信貸機構出現貸大貸強現象，中小企業普遍存在融資難、融資貴問題，特別是一些成長性好的中小企業由于缺乏金融支持，難以在產業升級上邁出更大步伐。

2.生態環境保護制度和補償機制不健全

生態文明建設的制度不完善、機制不健全、政策不配套和激勵不到位的問題在安康還很突出。我國法律法規體系中缺乏針對安康這樣既是生物多樣性生態功能區也是主體功能區劃中的限制開發區，既是南水北調中線工程的重要水源涵養地也是關中、陜北可持續發展的水資源戰略支撐地，既是秦巴連片特困區也是陜西省委省政府定位的循環經濟集聚區的國家重點生態功能區的生態文明法律政策體系和制度體系，安康地方生態文明立法不夠超前主動，缺少目的性和針對性立法調研和立法建議。

補償主體比較單一，以政府補償為主，而且生態補償整體缺乏統一的管理部門，市場主體補償處于起步階段；生態保護補償的持續性、穩定性不足，生態保護補償大都依托生態建設項目進行，在項目結束后生態保護補償成為一個難題。

3.監管機制有待創新

環境監管職能分散，權力與責任不對等，環境與發展的綜合決策體系不健全。上下級的環境保護監督乏力，地方政府缺乏嚴格監管的動力。環境監管統管部門與行業主管部門之間存在職能交叉，且缺乏制度化、程序化、規范化的溝通協調機制，導致環境監管實際工作中常出現互相推諉或扯皮現象，難以實現有效的統一監管。環境違法成本較低，遠遠低于治理成本。生態環境承載力、環境容量對粗放式經濟發展仍有一定的承受空間，雖然在政策層面對生態文明的響應較為積極，但尚未完全轉化為企業和公眾的自覺行動。環境質量改善的力度、程度和進度與群眾的要求仍有較大差距。安康環境管理機構編制數量較少、人員力量不足、人員素質層次不均衡，各部門之間還沒有形成多部門執法聯動機制，所以，基層生態環境執法力量十分薄弱，普遍存在執法不到位、執法不嚴的現象。

4.社會參與程度不高

從參與深度看，公眾有效介入和影響政府生態決策和執行的能力有限，在參與過程中仍主要是末端參與，在參與效果上仍未實現公眾和政府的平等合作和良性互動。我國當前環境立法和法律實施，仍過分強調行政力量掌控作用的發揮，未對公眾的常態性監督力量給予足夠重視，導致環境保護釣魚執法、選擇執法、尋租執法、滯后執法等執法不公、執法缺位的問題屢禁不止，使環境法律規范的實施走了調、變了樣。

5.獎懲考評機制不全

當前，生態建設目標責任制考核存在諸多缺陷。一是考核側重于環境保護的污染減排指標方面，對生態保護和恢復指標考核偏輕。二是生態文明建設具體行政管理部門在實際工作中缺少聯動機制。三是考核指標和責任沒有根據經濟發展、生態環境狀況區別對待。四是在經濟和社會發展目標考核中生態建設考核權重偏低，沒有執行生態環境損害責任追究制度。五是企業不能從全局戰略高度認識生態文明建設的重要性與緊迫性，片面追求經濟利益，環境容量和環境承載能力沒有得到充分的重視。六是生態文明建設考評與獎懲機制脫節。生態文明建設考核結果沒有作為領導干部提拔任用的重要依據，對因決策失誤造成重大環境損害的領導干部缺乏有效的問責機制，考核與獎懲形成了“兩張皮”，降低了考核的公信力和威懾力，嚴重影響了干部群眾參與考核的積極性，導致一些地區生態文明建設考核工作走過場，流于形式。

建議

1.打造統籌生態文明體制改革升級版

加強生態文明體制改革工作領導小組職能，將生態文明體制改革任務細化分工到各部門，指定部門負責人和聯系人，強化對各部門的組織協調和統籌指導。加大監督考核力度，增強各級政府、各部門開展生態文明建設的責任感、積極性和主動性，依法落實表彰獎勵制度和責任追究制度，完善激勵約束體系。通過動員社會各方面力量，形成市縣區鎮聯動、分級管理、部門配合、上下聯動的全區共同推進生態文明建設的強大合力。對安康各類發展功能區劃再統籌。圍繞改革促發展，對全市的自然資源和發展要素再統籌，管理和服務經濟發展的政府職能再整合，指導安康發展的各類規劃再統籌整合。建立區域產業聯動發展機制，采取統籌規劃、高層協商、建立共享平臺、召開城市協調論壇等方式，加強與流域市縣的聯系與合作，建立流域內部協調機制、長期合作機制、信息交流與協作及統籌協商機制。建立區域間信息共享機制。

2.建立完善生態環境保護和補償機制

完善集體林權制度改革，健全林區經營管理體制。建立健全農業環境保護機制。進一步完善農業廢棄物資源化利用等地方性法規和政策，強化農業環境保護機構建設。建立獨立的環境監管和行政執法體制，統一監管所有污染物排放。堅持“誰開發、誰利用，誰破壞、誰恢復，誰使用、誰付費”的制度，按照生態環境保護與生態環境建設并舉、與污染防治并重的原則，建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，對工業點源、農業面源和交通移動源等全部污染源排放的所有污染物，對大氣、土壤、地表水和地下水等所有納污介質加強統一監管。推進聯合執法、區域執法和交叉執法等執法機制創新，完善污染物排放許可制，建立能源消費強度和消費總量雙控制制度，加強全過程節約管理。加大中心城市環境治理投入。積極探索創新機制，多渠道籌措和整合有限的資金。探索建立健全生態補償機制，運用市場機制降低治污成本，引導鼓勵生態環境保護者和受益者之間通過自愿協商實現合理的生態補償。按照“誰受益、誰補償”原則，建立并完善重要水源涵養區的生態補償機制，并不斷擴大補償范圍，逐步將水資源補償擴展到林業、產業等生態補償。

3.創新政府監管生態文明建設的體制機制

生態文明建設需要從官方到民間團體，從現實社會到網絡輿情的全面監督。尤其針對環保市場的發展不僅需要外在法律、制度的保障，更需要內部的宣傳推廣和質量監督。開設專題專欄，集中展示生態文明建設的重大成果，廣泛征集社會各界對生態建設的意見建議。從財政補貼、污染物排放總量和能源消耗總量指標控制與調劑，用地指標、融資貸款等方面形成政策到位、責任到人、資金到項、管理到底的落地機制，形成生態文明體制改革發展合力。建立生態文明建設項目的綠色服務通道，從項目引進、項目審批到項目落地，政府都應安排專人對項目進行“一站式” 全程服務。充分發揮環境影響評價對資源配置的作用，優化行業產業結構，提升行業發展規劃環評，發展循環經濟。聯合執法機制確保環保部門可與其他生態資源管理部門開展聯合執法，嚴格監管。建議增加基層執法人員編制，設立生態環境監察派駐機構。以健全完善農村環境保護組織領導、目標責任、監督檢查和考核問責制度為重點，進一步夯實各級政府特別是行政首長的責任。創新違法環境行為的懲罰手段，采取罰款與完成相應規定社會責任相結合等方法，對于有連續性的違法行為，通過曝光吸引公眾關注和監督。

4.構建生態文明社會共同治理大格局

明確公民個人和非政府組織在環境決策參與、監督以及訴訟方面的具體權利，以此為基礎堅持全民共治。建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理。公眾參與制度主要包括生態文明教育制度、全民節約制度、環境信息公布制度和社會監督舉報制度。健全和完善公眾參與生態文明建設的路徑、形式和程序等，并以制度形式為其提供有力保障，如制定環境信息公開與自由獲取制度、環境影響評價制度、公眾參與決策制度、環境問題投訴制度及環境公益訴訟制度等。參與制度的規范有助于公眾參與的合法化，確保公眾在生態治理中的全程參與（事前參與、過程參與、事后參與），將公眾與政府、企業的生態博弈置于民主制度的框架內，有效實現從傳統的暴力式參與向制度化參與的轉型。

5.健全生態文明體制改革的考評機制

將能源、水、土地等生態資源開發利用、節約和保護的主要指標納入地方經濟社會發展綜合評價體系進行嚴格考核。建立并完善考核評價方法，建立生態文明體制改革創新容錯機制，鼓勵基層政府和干部大膽改革和創新。建立以綠色GDP為導向的干部政績考核制度，實現差別化考核與評價。結合不同職能，實現考核標準的具體化，真正使考核方式有側重、有特色。以擴大考核公開性和透明度為方向，不斷創新干部實績考核評價方式，積極探索建立“民評官”機制，通過組織民主測評、市級領導評價、社會評價及反向測評等形式，建立比較完善的社會評價監督體系。進一步完善年度考核制度，加強對領導班子實績的分析、評價，加大生態文明建設考核分量。通過建立健全相關配套制度，把生態文明建設和生態文明體制改革考核結果作為干部任免獎懲的重要依據之一，把考核結果與對干部的教育培訓和管理監督結合起來，把生態文明建設任務完成情況與財政轉移支付、生態補償資金安排結合起來，盡快讓生態文明建設考核由“軟約束”變成“硬杠桿”。