云南村（社區）治理購買服務實踐

◎李貴平

村（社區）作為最基層的自治單元，在社會治理中具有基礎性的重要作用。長期以來，為實現管理服務向村（社區）延伸，各級各部門以聘用協管員的方式將相應的管理服務事項指定人員來負責，并按照相關規定和情況給予協助管理服務人員一定報酬，由此催生了治安員、衛生員、農科員和林管員等大量的村（社區）協管員，成為村（社區）社會管理和服務工作的重要力量，并由此形成了“橫向到邊、縱向到底”的為民服務網絡。“從基層治理來看，作為基層社會重要組成部分的‘社區’及其自治組織，面臨著‘實現自我治理’與‘協助行政管理’的行為困境，迫切需要一個新的機制加以緩解。”[1]規范村（社區）協管事項管理，是理順地方政府和村級自治的關系，更是優化基層社會治理體系的改革。

為摸清村（社區）協管員和協管事項，以及協管這一政府購買服務方式的基本情況和存在問題，課題組在2016年5月于云南省16個州市各選取兩個縣（市、區），每個縣（市、區）選擇有代表性的不同鄉鎮的兩個村（社區），對村（社區）所轄范圍的協管人員類別、數量及待遇等情況進行抽樣調查，在抽樣數據匯總分析的基礎上進行梳理研究，初步搞清了協管員、協管事項和村（社區）治理中政府購買服務情況，以及管理中存在的主要問題，并就規范政府購買服務進行展望。

村（社區）協管人員管理現狀

從抽樣調查情況看，協管員隊伍建制脆弱，來源較為復雜，日常考勤、工資、培訓及獎懲等由各部門進行行業管理，經費來源為各級財政和各有關部門的補助，考核管理由縣、鄉鎮相關部門負責。總體上，山區村委會協管員側重農業、林業等經濟社會發展工作，城區村（社區）協管員側重流動人口、交通安全與綜治維穩等社會管理工作。協管人員數量、報酬和種類在不同州（市）、縣（市、區）和鄉（鎮、街道）之間有很大差異，總體上呈現出五個方面的特征。

1.人員類型多樣化

因村（社區）協管員設置無明確的規范和依據，縣鄉政府、縣級部門均可設置協管人員，導致協管員種類五花八門，管理和使用比較混亂。從抽樣調查情況看，協管人員種類很多，州市之間、縣市區之間、鄉鎮之間都有很大差異，州市間相同類型（包括名稱不一致但協管同類業務）約40%-50%，州市內縣市間相同類型約70%-80%，縣市區內鄉鎮間相同類型約80%-90%。從類型人數看，抽樣的村（社區）中，少的協管人員有7-8人，多的村達20人以上，總體上呈現出類型多樣、人數眾多的特征。如楚雄州大姚縣兩個村委會共清理出18類協管人員，紅河州蒙自市兩個村委會共清理出20類協管員。在人員數量方面，紅河州建水縣甸村、過村共清理出20類73名協管人員。從個體情況看，50%以上的協管員年齡在40歲以上，文化水平多為高中及以下，主動學習意識不強，業務培訓不夠，難以適應高強度、信息化的社會工作需要。

2.經費來源部門化

協管員的補助雖然都出自各級財政，但具體供給方式上屬于不同的部門，人員聘用不平衡，支出不統一，呈現出經費來源部門化的特征。如治安員補助由綜治委發放、林管員補助由林業局發放、地質災害監測員補助由國土資源局發放、殘疾人聯絡員補助由殘聯發放、計生宣傳員補助由衛計局發放等。另外，還有較少的企業自籌資金自聘自用協管人員，如烤煙輔導員、甘蔗農務員等。補助發放方式上，多數為按月發放，還有按季發放和一年一次性發放的情況。從人員數量看，各地情況不一，同一個崗位有的村多，有的村少，如天保護林員多數村委會只安排1人，紅河州蒙自市西北勒村安排了15名護林員。

3.隸屬關系條塊化

從調研情況看，村級協管人員總體上實行縣直職能部門和鄉鎮雙重管理，上級管理機構分屬不同的職能部門，隊伍一條線管到底，人員由上面分配，經費由上面下撥，日常工作只負責職能部門安排的任務。鄉鎮負責日常管理，沒有剛性的約束力。總體上人員條塊管理、工作條塊負責，呈現“職能部門管不好、鄉村管不了”的狀況，村級事務的管理難以形成整體合力。條塊化管理還造成了對村（社區）調研檢查考核過多，村（社區）成為名副其實的“小政府”，大量時間忙于應付上級檢查考核。

4.日常管理松散化

協管員隊伍來源龐雜，有老村委會保留下來的、村民或村民小組長兼任的，也有社會招聘的，還有下崗失業人員。由于多數青壯年在外地務工，農村協管員多為婦女和老人，工作履行有一定的隨意性。同時，由于個別部門對協管員日常教育管理重視不夠，存在“重使用、輕管理”的傾向，部分協管員自我要求不嚴，自由散漫、應付工作。由于分屬不同的職能部門，未能形成完整的考核、獎懲、淘汰機制，日常管理較為松散。加之報酬較低，村民不愿兼任，協管員流失嚴重，反復聘用現象突出，協管職能無法充分發揮。

5.工作難度差異化

由于隸屬不同的職能部門，從事不同的協助管理工作，導致工作難度差異較大，造成收入和付出失衡。在調研中，部分協管員崗位形同虛設，特別是部分村（社區）監督委員會主任不正常履職也能領到每月650元的補助，存在“拿錢不干活”的現象。文化輔導員一職，因村民學習觀念淡薄、農務繁忙等因素，沒多余時間到村學習，文化輔導員工作業務開展不正常。道路交通安全員一職，每月只有25元報酬，而發生交通事故等要第一時間趕到現場，工作具有突發性，報酬過低。

協管員管理中存在的主要問題

社會轉型，導致農村工作日益碎片化、復雜化。農村基層組織擔負的任務越來越多，工作難度進一步加大。村“三職干部”和部分協管員基本上由“半脫產”變成了“全脫產”，沒有更多的時間和精力從事農業生產，而待遇還停留在“半脫產”的補助類型，付出與回報不對稱，職業期望值低，影響各項事業的發展。

1.待遇普遍偏低，退出機制不健全

近年來，協管員工資補貼雖然逐年增加，但是相對其他行業來說，協管員仍無特定的收入來源，協管某項工作的收入不足以保障生活。抽樣調查的村（社區）中，在實際發放補貼額度上，最低的麗江市永勝縣光華村計劃生育信息員每月補助10元，最高的西雙版納州景洪市勐龍鎮景龍村委會協管員每月補助2500元，60%以上的協管員補助在每月100元-500元之間，還有部分協管員未明確補貼標準或根本沒有補貼，差距較大。從經費支出情況看，抽樣調查的54個村（社區）每月協管經費總支出28.6萬元，平均每個村每月支出協管資金5296元（不含團委書記、婦聯主席等社會管理人員支出）。總體呈現出“支出不少、效果不好”的特征。農村稅費改革后，村級組織沒有任何收費項目，村（社區）干部待遇、離職干部生活補助等各項費用全部靠轉移支付解決，村（社區）干部待遇難提高。加之縣鄉財力有限，無法為協管員購買相應的養老保險等社會保險，退出機制不健全，離職后沒有生活保障，協管員工作熱情不高。

2.綜合素質不高，隊伍不穩定

大部分村（社區）協管員來自本地，由村民兼任，文化層次低，綜合素質普遍不高。一方面，由于進入機制不健全，選拔和崗前業務培訓措施不完善，大部分協管員業務生疏，安排的工作任務難以準確高效完成。另一方面，由于待遇偏低，協管員不愿意安心長期在崗工作，存在得過且過的思想，隊伍不穩定，流失率較高，影響工作質量。

3.在崗時間難以保證，未能形成整體合力

部分村（社區）協管員由村（社區）干部兼任，身兼多職導致他們大部分精力用于處理村級相關事務，無法全身心投入到協管工作中。由于待遇低，很多協管員大多數時間只能在家里發展生產，特別是農忙時節，大多數協管員在崗工作時間難以保證。同時，由于受到工資條塊發放的影響，協管人員只服從于對口單位、站所的管理，對其他村級事務不愿插手過問，村（社區）事務的管理難以形成整體合力，影響村（社區）集體的整體戰斗力。

4.工作權責不清，勞動和報酬不對等

村（社區）協管員職能界定不清晰，崗位職責不明確，工作具有一定的隨意性。協管員的工作崗位、服務對象及服務內容直接面對基層村（居）民。由于管理機制不順暢，導致個別協管員在提供服務中出現不到位、不規范的現象。部門的條塊管理，還導致權責不一致的情況。

加強村（社區）治理中政府購買服務的建議

“小政府、大社會，是社會治理結構的發展方向”[2]。協管人員存在的本質是協助基層組織管理區域內的各項事務，但由于人員分散、管理混亂、權責脫節，導致資源、資金浪費。“實踐證明，政治功能是基層黨組織之魂，服務功能是基層黨組織之根，只有把基層黨組織的政治功能和服務功能都擺在重要位置上，同時改進，一并加強，才能將全面從嚴治黨的要求真正落實到基層，才能使黨的執政基礎不斷鞏固。”[3]

1.整合職能，解決好職責不清的問題

（1）工作屬地負責。按照屬地管理原則，將所有縣級部門、鄉鎮要求協管到村的工作進行整合，體制上實行轄區內所有村（社區）事務由村（社區）對鄉鎮負責制。強化縣級政府保障職責和鄉（鎮、街道）、村（社區）管理職責。除公共衛生服務等技術性、專業性較強并經縣級政府審定由縣級主管部門直接管理外，轄區內所有村（社區）協管事項一律實行村（社區）對鄉（鎮、街道）負責制，相關工作由村（社區）統籌落實。由“部門管理、鄉鎮擔責、村級觀望”變為部門“出題”、鄉鎮“監考”、村（社區）“答題”，實現村民自治。

（2）人員屬地管理。所有協管人員一律由村（社區）統一管理，改變條塊分割、各自為政及各負其責的狀況。縣級工作責任到鄉（鎮）、鄉鎮工作責任到村（社區）、村（社區）工作責任到人。

（3）履職群眾監督。細化協管員職責范圍、權利及義務，完善社會監督平臺，接受群眾評價和監督。嚴肅查處協管員徇私舞弊、違法違規及瀆職失職等行為，解決好發生在群眾身邊的不正之風，建設風清氣正、作風過硬的協管員隊伍。

2.整合資金，解決好報酬過低的問題

（1）整合條塊資金。按照“各級各部門資金都是財政資金”的理念，除部隊、企業撥付的資金外，將所有財政撥付的資金進行整合管理。各級政府按照分級保障原則承擔協管事項工作經費，逐步加大對村（社區）協管事項的經費投入。常規性、常年性的協管事項經費按現行體制納入各級財政預算。臨時性、階段性和突發性公共管理和公共服務所需資金單獨列支，納入相應層級財政體制予以保障。現行補助村（社區）協管事項經費來源不變。除公共衛生服務等技術性較強且經縣級政府確定由縣級主管部門直接管轄外，縣級政府及縣級以上主管部門撥付的專項資金，一律由縣級統籌、鄉（鎮、街道）管理、村級使用。資金分配和使用情況要在一定范圍內公開，接受社會監督。

（2）完善資金保障機制。資金支出上，中央補助和省州縣財政補貼為托底保障，鄉鎮和村（社區）集體收入作為績效工資和考核獎勵，基本工資原則上不低于當地最低工資標準。具有水源保護等資源管護任務且資源管護中有一定收入的協管事務，從管護收入中劃出部分資金到村（社區），由村（社區）明確專人負責或補助村民協管專項工作。

（3）提高勞動報酬。整合人員和資金后，按照支出總額大體保持不變的原則，優化人員工資結構，保障和提高村（社區）“三職干部”和村級協管人員收入，實現“半脫產”向“全脫產”轉變，讓村“三職干部”和村（社區）協管人員安心工作。

3.整合人員，解決好人浮于事的問題

（1）細化用人標準。按照轄區人口、管轄范圍、協管事項與工作難易程度等情況科學測算各村（社區）用人數量。改變目前村（社區）協管員過多，村（社區）“看得見管不著”，縣級部門和鄉鎮“看不見管得著”的情況，細化人員使用標準，對人員聘用進行總量控制和管理。

（2）整合人員力量。將村（社區）“三職干部”和協管人員進行整合，村（社區）“三職干部”能兼職的一律由“三職干部”兼職，不能兼職的，在用人標準和名額內進行聘用。在清理人員的基礎上對現有人員實行精簡，解決好人員過多、資源浪費、人浮于事的問題。

（3）提高人員素質。村“三職干部”實行組織把關推薦、村民選舉的辦法產生，村（社區）協管人員在由鄉鎮按照要求統一公開招聘，把好入口關，保證人員素質。每年安排一定時間，組織各級各有關部門進行綜合業務培訓，保障培訓時間，增強培訓效果，切實提高協管員工作能力和水平。

4.整合管理，實現“管人”向“管事”轉變

（1）完善管理制度。建立統一規范的管理制度，提高財政資金使用效率和村（社區）公共管理、公共服務效能，形成整體合力。堅持管人向管事轉變，除公共衛生服務等技術性、專業性較強的協管事項外，原則上上級業務主管部門不再直接指定、聘用、管理村（社區）協管員。村（社區）不再設立具體工作協管員，承擔協管事項所需人員由村（社區）選用和管理。鄉（鎮、街道）以上業務主管部門不再管理協管員，只負責制定協管事項標準、流程和評價工作效果，實現“管人”向“管事”轉變。

（2）規范聘用管理。按照“縣核準、鄉聘用、村管理”的原則健全完善協管人員管理制度，實現制度化規范化管理。出臺協管員招聘、管理、辭退制度，在限額內招聘使用協管人員，確保聘用的協管人員能有效承擔工作職責、高效完成工作任務。協管人員一律實行聘用制，規范協管員的聘用、管理、經費保障及辭退解聘等程序，使村（社區）協管員工作主體在基層、服務對象在基層、任務落實在基層。

（3）強化日常管理。職能部門只負責業務考評，不負責人員日常管理。賦予村（社區）日常管理職責，規范協管員的日常工作行為，解決好出勤不出力，串崗、溜崗、不在崗等問題，切實發揮協管員的作用。將協管事項列入鄉（鎮、街道）對村（社區）考核內容，由鄉（鎮、街道）對協管員的日常工作進行考核評價，量化考核標準，完善考核程序，通過考核監督協管員日常行為，依據考評結果給予不同的報酬。同時，將考核結果作為聘用期滿后是否繼續聘用的重要依據，完善獎優罰劣、獎勤罰懶機制，實現多勞多得、優勞優得，調動協管人員的工作積極性。給予協管人員購買養老保險等社會保險，解除協管員的后顧之憂，提高協管員工作積極性，逐步實現村（社區）協管員的正規化和專業化。

5.規范準入，嚴格協管事項設立

（1）依法設置。除法律法規和政策規定應設置到村（社區）協管的衛生、計生、食品安全、畜牧獸醫、護林、網格化管理、醫保社保、群團與紀檢監督等協管事項外，地方性設置的協管事項要按照依法依規和尊重現實的原則，由鄉（鎮、街道）與村（社區）協商設置，簽訂協管協議和提供相應保障。屬于村（居）民自治范圍的事項，由村（社區）自行管理，不得列為上級考核的協管事項；凡是村（社區）無力承擔的事項不得交由村（社區）承擔。

（2）簡政放權。協管事項的設置要按照“放管服”改革要求嚴格審核。可由社會自我調節和行業自我規范的事項一律不納入協管范圍；法律法規和政策規定應由縣級主管部門和鄉鎮承擔的事項，一律不安排村（社區）協管。經縣級人民政府審定的協管事項，村（社區）只負責信息收集、情況反映、政策宣傳和數據統計等基礎性工作。

（3）提高效能。整合協管資金和協管事項，建立統一規范的管理制度，明確鄉、村管理權限，實現權責一致，形成整體合力，提高財政資金使用效率和村（社區）公共管理、公共服務效能。

6.明確邊界，細化協管事項責權關系

縣以上人民政府和業務主管部門原則上不再直接管理協管事項，只按照職能負責定標準、管監督、抓檢查。

（1）縣（市、區）政府職責。負責審核確定本行政區域內的協管事項，確保縣域內協管事項的相對統一和平衡；劃分縣級主管部門具體管理或鄉（鎮、街道）綜合管理的協管事項范圍；整合縣級及上級財政撥付的協管資金，統一下撥鄉（鎮、街道）統籌使用。

（2）縣（市、區）主管部門職責。提供協管事項的設立依據，制定協管事項工作標準和考評指標，以及協管人員培訓和業務指導。

（3）鄉（鎮、街道）職責。提出本級需村級協管事項目錄及依據，報縣級政府審定；制定協管人員使用、日常監管、考核獎懲等具體規定；管理、分配專項資金，考核兌現獎懲。

（4）村（社區）職責。負責協管事項的實施，對照服務標準、人員使用要求和考核指標選用人員，細化崗位職責、分配使用資金和人員分工；完善人員履職承諾、上下班、考勤等日常管理制度和考核激勵機制。

[1]宋煜. 助推社區志愿服務發展的建議. 中國國情國力，2017，（10）.

[2]南方日報評論員. 逐步形成“小政府、大社會”的治理模式. 南方日報，2012-06-21.

[3]全國黨的建設研究會. 黨的十八大以來全面從嚴治黨的經驗彌足珍貴. 求是，2017，（11）.