積極穩(wěn)妥推進國企混合所有制改革

◎劉現(xiàn)偉

混合所有制改革（簡稱“混改”）對于完善國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)、提高企業(yè)經(jīng)營效率和市場競爭力具有重要意義。混合所有制是當(dāng)前乃至未來深化國有企業(yè)改革的重要突破口，特別是在當(dāng)前國企改革遲遲難以破局的背景下，推進混改更具有十分重要的現(xiàn)實意義。目前，第一批9家、第二批10家中央企業(yè)混改試點方案已經(jīng)批復(fù)，第三批31家試點企業(yè)名單已經(jīng)確定，包含中央企業(yè)和地方國有企業(yè)，改革方案正在制定過程中。隨著試點企業(yè)數(shù)量持續(xù)增加、試點范圍不斷擴大，混改呈現(xiàn)出加速推進勢頭，然而在改革推進過程中，仍然面臨很多不容回避的突出問題，需要進一步解放思想、統(tǒng)一認(rèn)識、突出重點、尋求突破，積極穩(wěn)妥加快推進混改進程。

內(nèi)涵及意義

1.正確認(rèn)識混改

混改是針對當(dāng)前國有企業(yè)仍然存在的產(chǎn)權(quán)模糊、投資主體不明確、投資方的權(quán)利和責(zé)任不清晰等問題，從完善國有企業(yè)公司治理機制入手，通過市場化途徑引入非公有資本實現(xiàn)企業(yè)股權(quán)多元化，優(yōu)化企業(yè)經(jīng)營管理方式。國企混改的根本目的是要通過引入“所有者的眼睛”來提高監(jiān)督效率和降低監(jiān)督成本，完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，提高國企經(jīng)營效率，確保國有資本保值增值。

混改絕不是國有企業(yè)、國有資產(chǎn)的私有化，不是削弱國有經(jīng)濟，不能以是否混合與混合多少來衡量改革的態(tài)度與性質(zhì)，而是要通過改革使國有企業(yè)、國有資本更好地融入市場，在市場競爭中進一步增強國有經(jīng)濟活力、控制力和影響力。我國當(dāng)前的國企混改存量與增量改革并重，甚至更加注重增量改革，是對未來國有經(jīng)濟布局與結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與重構(gòu)[1][2]。混改不僅不會使國有資本減少，而且有利于將國有資本進行更好的優(yōu)化配置，是把握、適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，積極求變、推進國企改革的一種重要手段和途徑。混改絕不是“國退民進”，而是要實現(xiàn)“國進民進”“國民共進”和共同發(fā)展。

2.深刻理解混改的重大意義

（1）有利于加快完善我國社會主義初級階段的基本經(jīng)濟制度。堅持和完善基本經(jīng)濟制度，從根本上講，就是要充分發(fā)揮各種所有制的優(yōu)勢，激發(fā)各種所有制的活力和創(chuàng)造力，推動社會生產(chǎn)力的發(fā)展。通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，促進各種所有制經(jīng)濟交叉持股和相互融合，有效發(fā)揮國有經(jīng)濟的規(guī)模優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢和管理優(yōu)勢，有效發(fā)揮非公有制經(jīng)濟的活力和創(chuàng)造力，促進各種所有制經(jīng)濟取長補短、相互促進、共同發(fā)展，從而促進基本經(jīng)濟制度不斷完善[3][4]。混改的出發(fā)點和落腳點就是要促進微觀市場主體不斷成熟完善和基本經(jīng)濟制度運行更加有效、定型。

（2）有利于放大國有資本功能。混合所有制經(jīng)濟從本質(zhì)上說是不同所有制資本之間相互參股的股份制經(jīng)濟，是一種富有活力和效率的資本組織形式。混改可以將國有資本的規(guī)模優(yōu)勢與民營資本的靈活市場機制優(yōu)勢有機結(jié)合、合二為一，從而產(chǎn)生“1+1＞2”的治理效果。以效益最大化和效率最優(yōu)化為導(dǎo)向，在新的歷史條件下推動國企發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，依托混合所有制的多元產(chǎn)權(quán)架構(gòu)及其運行機制，增強國有資本或公有資本對其他資本的輻射帶動功能，吸引和放大民間資本投資，從而直接放大國有資本功能，激發(fā)國企內(nèi)生發(fā)展動力，在市場競爭、資本流動和優(yōu)化重組中不斷增強國有經(jīng)濟的活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險能力。

（3）有利于完善國企法人治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，國有企業(yè)改革尚存在一些深層次的矛盾和問題，特別是企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不完善、國有股一股獨大以及內(nèi)部人控制問題突出，推進國企混改正是解決這些深層次體制機制問題的重要突破口[5]。通過開展混改，能夠借助不同性質(zhì)資本的特點，實現(xiàn)不同所有制資本的優(yōu)勢互補，形成各種產(chǎn)權(quán)主體有效制衡的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，促進國企加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度；能夠進一步明晰產(chǎn)權(quán)，強化不同產(chǎn)權(quán)主體的監(jiān)督制約[6]，更加高效地規(guī)范約束企業(yè)資產(chǎn)處置、防范資產(chǎn)流失，實現(xiàn)資本保值增值；能夠推動國企健全優(yōu)勝劣汰、管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的內(nèi)部管理機制，激發(fā)企業(yè)的內(nèi)生動力。

突出問題

1.思想認(rèn)識尚未完全統(tǒng)一

當(dāng)前人們對于混改的思想認(rèn)識、方向和思路尚不統(tǒng)一，更多的改革政策措施仍然停留在試點、試驗層面[7]。對于混改的內(nèi)容及方式等存在著一些誤區(qū)和分歧，影響了國企推進混改的決心和動力[8][9]。一些領(lǐng)導(dǎo)、國企員工及社會輿論仍然對混合所有制存有偏見和顧慮，存在著對民營企業(yè)、民間資本的不信任。思想認(rèn)識不統(tǒng)一在一定程度上延緩了國企改革進程。

2.有些改革政策不協(xié)調(diào)不配套

混改是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，雖然中央已經(jīng)有了“頂層設(shè)計”文件，但對一些具體問題還需深入研究，如解決歷史遺留問題的優(yōu)惠政策和支持措施、改革的容錯免責(zé)機制、員工持股政策的銜接等。由不同部門主導(dǎo)的國企改革系列配套文件還不夠協(xié)調(diào)，或者可實施性不強，導(dǎo)致國資國企改革落實部門和企業(yè)無所適從。國企改革系列文件，規(guī)定了國資國企改革方向、操作規(guī)范、員工持股要求、股權(quán)結(jié)構(gòu)要求與黨的建設(shè)等，對員工持股范圍、持股比例及入股方式要求過多過細(xì)，或使混改的空間、范圍和方式受限，影響國資國企改革和混改進程。此外，地方政府在結(jié)合本地情況制定實施意見和配套政策時比較謹(jǐn)慎，政策文件的出臺普遍滯后，一定程度上也影響了混改。

3.改革推進機制不健全

混改推進機制不健全，改革的內(nèi)生動力還不夠強，想改革、爭改革、會改革的局面還有待形成。推進國企混改，更多地應(yīng)該是企業(yè)的市場化行為，不應(yīng)過多強調(diào)政府的行政化指標(biāo)管理。但從實際情況看，國有企業(yè)和非公有制企業(yè)主動推進混改的積極性還不是很高，具體表現(xiàn)為國企有顧慮、民企有擔(dān)憂。一方面，國企把非公資本視為“洪水猛獸”，害怕背上國資流失的“黑鍋”；另一方面，非公資本卻又擔(dān)心“關(guān)門打狗”，害怕不是大股東，沒有話語權(quán)，自身權(quán)益難以保證。如果缺乏在產(chǎn)權(quán)、市場及公司治理等各方面的法律制度保障，種種顧慮和擔(dān)憂就難以消除，國企混改也就難以實質(zhì)性推進。

4.改革考核激勵機制缺失

混改各相關(guān)部門各自為政，有效統(tǒng)一的混改考核激勵和推進機制缺失，導(dǎo)致相關(guān)單位推進國資國企改革的積極性、主動性不高。如雖然國家積極鼓勵和支持引進非公資本參與國企改革，但在具體實踐中，由于改革容錯機制、保護措施尚不完善，無論是國資監(jiān)管機構(gòu)還是國有企業(yè)決策者和經(jīng)營者，對于引進非公資本仍然心存顧慮，極大地影響了國企實施混合所有制的主動性和積極性。非公資本參與國企混改，難以獲得控制權(quán)，投資收益和股東權(quán)益是否能夠得到充分保障，也是非公資本最大的擔(dān)憂。

建議

1.把優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)作為混改的突破口

配置合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)是混改的關(guān)鍵所在。要加快在競爭性行業(yè)領(lǐng)域發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，著重解決國有企業(yè)股權(quán)比例過于集中、市場化運行機制不健全的問題，發(fā)揮各類資本取長補短、相互促進作用，實現(xiàn)資源的有效配置，推動混合所有制企業(yè)從追求形式和數(shù)量的“粗放式”混合，向更為重視發(fā)展內(nèi)涵和質(zhì)量的“集約式”混合轉(zhuǎn)變，真正促進國企體制機制轉(zhuǎn)換和市場主體地位形成。

除國有資本必須保持獨資、絕對控股的特殊國企外，混改要突破“股比限制”的思維方式，改變國有股一股獨大、內(nèi)部人控制局面，建立各類股東利益風(fēng)險共擔(dān)、相互制衡約束的有效治理結(jié)構(gòu)。只有相對均衡的股權(quán)結(jié)構(gòu)才能保證出資人真正到位。國有資本可采取相對控股或參股方式，允許非公資本持股比例超過三分之一甚至超過一半，讓各類股東在公司決策和治理中都能發(fā)揮應(yīng)有作用。因此，從完善治理、強化激勵、激發(fā)企業(yè)活力目的出發(fā)，必須把優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)作為混改的突破口，積極引入各類投資者，競爭性領(lǐng)域國有資本持股比例不設(shè)下限，以市場為導(dǎo)向鼓勵企業(yè)兼并重組，根據(jù)國家戰(zhàn)略需要和公司發(fā)展實際設(shè)置股權(quán)結(jié)構(gòu)。探索建立國有股東“金股”制度，通過約定對特定事項的否決權(quán)，確保國有資本在特定領(lǐng)域的控制力。

2.切實轉(zhuǎn)變混合所有制企業(yè)激勵約束機制

混改不僅僅要實現(xiàn)投資主體的多元化，重點還在于是否實現(xiàn)了混合所有制企業(yè)內(nèi)部機制的真正轉(zhuǎn)變，通過融合民營企業(yè)機制靈活、效率高和國有企業(yè)管理規(guī)范的優(yōu)勢，完善治理、強化激勵，建立起產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、決策民主、管理科學(xué)、富有效率的現(xiàn)代企業(yè)制度，提升企業(yè)運行效率和價值創(chuàng)造能力。

構(gòu)建科學(xué)的公司治理制度，設(shè)置合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)，既要防止出現(xiàn)一股獨大，也要避免股權(quán)過于分散。合理分配各類股東在董事會的席位，充分保障各類股東特別是非公有股東的代表性和發(fā)言權(quán)。各類資本通過在公司治理結(jié)構(gòu)中的合理安排，既相互促進又彼此制衡，形成生機勃勃又穩(wěn)健持重的決策風(fēng)格。建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實行決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)“三權(quán)分離”，形成股東大會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層“三會一層”既相互分工又相互制約的有效治理體系。

堅決推進國企高管和職工的身份轉(zhuǎn)化，推動國有企業(yè)去行政化，建立市場化的選人用人和分配機制。實行職業(yè)經(jīng)理人制度，通過市場化方式選聘經(jīng)理人，明確將企業(yè)核心管理層的身份由類行政事業(yè)編制完全轉(zhuǎn)為企業(yè)編制，其任命權(quán)真正由組織部門轉(zhuǎn)到企業(yè)的董事會。給予核心管理層陽光持股，使他們的切身利益和職工利益最大程度一致化，使其經(jīng)營管理潛能得到充分釋放。建立獎懲分明的績效管理制度和員工激勵機制，調(diào)動全體員工的積極性。

3.規(guī)范混改操作程序和實施細(xì)則

混改的目的不是為混而混，而是為了煥發(fā)企業(yè)活力和創(chuàng)造力，任何運動式、刮風(fēng)式、盲目性操作，都違背改革的目的和初衷。改革必須自上而下進行總體規(guī)范和設(shè)計，并與尊重基層創(chuàng)新經(jīng)驗相結(jié)合。

推進混合所有制應(yīng)履行法律法規(guī)明確的決策程序。根據(jù)中央出臺的國企改革指導(dǎo)意見、優(yōu)化國有資本布局要求和發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見等頂層設(shè)計和有關(guān)政策要求，由國有企業(yè)股東會或董事會制定推進混改的方案。方案須征求職工意見，充分保障職工對企業(yè)改制的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。方案最終需要報國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組或同級政府審定批準(zhǔn)，報同級國資監(jiān)管機構(gòu)備案。國有企業(yè)集團下屬企業(yè)改制重組，一般由集團公司決定，重要子公司改制重組方案報本級國資監(jiān)管機構(gòu)，國有控股上市公司按相關(guān)規(guī)定程序執(zhí)行。改制重組涉及公共管理事項的，須報政府有關(guān)部門審核或征求意見。

完善國有資產(chǎn)評估定價機制，進一步優(yōu)化程序，更多通過公開的、全國性資本市場和產(chǎn)權(quán)股權(quán)交易市場，提高資本市場運行效率，發(fā)現(xiàn)企業(yè)有形與無形資產(chǎn)價格，推動相關(guān)配套制度建設(shè)和監(jiān)管改革，從制度設(shè)計上避免國有資產(chǎn)流失。

4.加強配套政策協(xié)調(diào)形成政策合力

要高度重視協(xié)調(diào)配套，對相關(guān)配套文件進行系統(tǒng)規(guī)范梳理，注重配套政策和前后出臺政策的連續(xù)和銜接，修改不符合中央要求和混改方向的政策規(guī)定，增強國企改革系列配套文件的整體性、協(xié)調(diào)性。賦予地方和企業(yè)更多、更大改革自主權(quán)和先行先試的權(quán)力，允許地方結(jié)合實際，對系列配套文件進行綜合、整合，減少配套文件數(shù)量，出臺地方國企改革和混改綜合性文件，消除眾多文件之間相互掣肘的問題，為國企混改構(gòu)建制度和政策基礎(chǔ)。

出臺針對性的國企混改支持政策。針對現(xiàn)有國企改革、混改政策文件偏向于宏觀指導(dǎo)性、原則性的特征，出臺可操作性強的配套政策和具體支持措施，著力建立健全激勵性、支持性優(yōu)惠政策。在混合所有制企業(yè)管理層持股、國企員工身份置換補償、國企解決社會包袱和歷史遺留問題、混合所有制改革費用補償?shù)确矫娉雠_針對性優(yōu)惠政策，以充分調(diào)動國企和社會資本參與混改的積極性、主動性。

5.健全相關(guān)法律法規(guī)保障改革依法合規(guī)推進

加快建立健全市場準(zhǔn)入和特許經(jīng)營制度，努力消除民間資本進入壟斷行業(yè)的各種法律法規(guī)和制度壁壘。在權(quán)利平等、機會平等和規(guī)則平等的原則下，推出非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領(lǐng)域的范圍、經(jīng)營形式和期限、申請程序、權(quán)利和義務(wù)以及監(jiān)管制度等。修改完善相關(guān)法律法規(guī)，在混改過程中妥善處理好改革與法治的關(guān)系，對法律法規(guī)規(guī)章和國家政策未規(guī)定事項，鼓勵開展改革創(chuàng)新。加快落實保護私人財產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)，確保各類市場主體同等受到法律保護。按照“公”“私”一體保護、同等保護原則，扎實推進相關(guān)法律法規(guī)的立、改、廢。

6.建立鼓勵改革創(chuàng)新的容錯機制形成改革合力

當(dāng)前國資國企改革正處于攻堅克難的關(guān)鍵階段，推進國企混改需要進一步統(tǒng)一思想認(rèn)識、凝聚改革共識、形成強大改革合力。要加快建立混改容錯機制，盡可能允許犯錯、試錯，對于由于決策、操作失誤而導(dǎo)致的一些問題，應(yīng)有足夠的寬容。對于改革方向正確，沒有原則性的失誤和錯誤，應(yīng)當(dāng)采取包容的態(tài)度，鼓勵大膽改革和創(chuàng)新。當(dāng)然，對于人為主觀謀取私利、暗箱操作行為，要依法懲處，決不姑息。

[1]黃群慧. 混合所有制改革要“上下結(jié)合”.人民日報，2014-04-08.

[2]唐昭霞. 國有企業(yè)混合所有制改革存在的問題及對策探討. 理論探討，2016，（3）.

[3]劉泉紅. 以混合所有制經(jīng)濟為載體深化國企改革. 前線，2014，（2）.

[4]張卓元. 混合所有制經(jīng)濟是什么樣的經(jīng)濟. 求是，2014，（8）.

[5]楊紅英，童露. 論混合所有制改革下的國有企業(yè)公司治理. 宏觀經(jīng)濟研究，2015，（1）.

[6]胡潔. 混合所有制改革中的產(chǎn)權(quán)保護問題. 中國發(fā)展觀察，2015，（6）.

[7]周新城. 怎樣理解混合所有制. 紅旗文稿，2014，（4）.

[8]李毅中. 發(fā)展混合所有制經(jīng)濟要落實到企業(yè)做好頂層設(shè)計. 宏觀經(jīng)濟管理，2014，（4）.

[9]厲以寧. 在調(diào)查混合所有制中發(fā)現(xiàn)的幾個誤解. 當(dāng)代社科視野，2014，（4）.