以制度創新為核心推動上海自貿試驗區建設
——關于中國（上海）自由貿易試驗區的考察報告

文｜海南省委自貿區第五考察團

4 月13日，習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上宣布了一件大事：黨中央決定支持海南全島建設自由貿易試驗區，支持海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設。隨后，海南省委迅速組織11個考察團分赴全國11個自由貿易試驗區考察學習，并及時總結經驗，以求充分借鑒、建設體現中國特色、符合中國國情、符合海南發展定位的自由貿易試驗區和自由貿易港。

根據省委統一安排，省委自貿區第5考察團由省委常委、常務副省長毛超峰任團長，副省長王路為副團長，一行35人遠赴全國成立最早的中國（上海）自由貿易試驗區（以下簡稱上海自貿試驗區）考察。通過緊張的考察學習，考察團成員都收獲很大，也加深了對自貿區（港）的理解，厘清了今后的工作思路和重點。

上海自貿試驗區的基本情況

上海自貿試驗區建設近5年來，國務院先后批準了3個方案。2013年9月，上海自貿試驗區掛牌成立，國務院批準的《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》明確實施范圍涵蓋原上海綜合保稅區28.78平方公里，由外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區和浦東機場綜合保稅區四個海關特殊監管區組成，被稱為1.0版。2015年4月，上海自貿試驗區擴區啟動運行，國務院批準的《進一步深化上海自貿區改革開放方案》明確實施范圍擴展到120.72平方公里，擴展區域包括陸家嘴金融片區（含世博片區，34.26平方公里）、金橋開發片區（20.48平方公里）和張江高科技片區（37.2平方公里），被稱為2.0版。2017年3月，國務院批準的《全面深化中國（上海）自由貿易區改革開放方案》明確了上海自貿試驗區到2020年的建設任務，被稱為3.0版。

上海自貿試驗區實行管委會與浦東新區政府一體化合署辦公，管理架構是：在市級層面，設立自貿試驗區推進工作領導小組及其辦公室，辦公室設在上海市發改委，研究部署自貿試驗區改革開放試點任務，牽頭與國家及市相關部門溝通協調，負責全市范圍自貿試驗區制度創新成果復制推廣工作。在管委會層面，由浦東新區承擔自貿試驗區建設的主體責任，管委會內設3個職能局，浦東新區的各委辦局實質上同時也是自貿試驗區管委會的各委辦局，更加強調以自貿試驗區的理念和規則開展工作。在片區層面，設置保稅區、陸家嘴、金橋、張江、世博5個區域管理局，負責做好片區管理、創新落地、功能拓展、企業服務等工作。

建設上海自貿試驗區的經驗亮點

上海自貿試驗區堅持以制度創新為核心，按照“自貿試驗區是國家的試驗田，不是地方的自留地；是制度創新的高地，不能成為優惠政策的洼地；是苗圃，不是盆景”的要求，聚焦投資、貿易、金融和事中事后監管等領域，形成了一批基礎性制度和核心制度創新，100多項制度創新成果已向全國復制推廣。

一、確立了以負面清單管理為核心的投資管理制度，形成與國際通行規則一致的市場準入方式。對標國際通行規則，制訂和完善負面清單，開展外商投資、境外投資管理和商事登記等方面的一系列制度創新，進一步擴大服務業和制造業對外開放。一是全面實施外商投資和境外投資備案管理。外商投資方面，2013年制定發布全國首份負面清單，2017版負面清單已于2017年6月16日由國務院辦公廳發布。經3次修訂后，從2013版的190條減少到2017版的95條。清單外實施備案制，外商投資的辦理時間由8個工作日縮減到1個工作日，申報材料由10份減少到3份。90%以上的投資項目都是負面清單以外的，以備案方式設立。境外投資管理方面，改核準為備案管理，辦結時間從3-6個月縮短至3天，至2017年底累計辦結境外投資項目超過1900個，其中中方投資額累計592億美元。二是進一步擴大服務業制造業領域開放。先后推出2批54項擴大開放措施，其中服務業領域37項，制造業等領域17項，累計有2400多個項目落地，融資租賃、工程設計、旅行社等行業的擴大開放措施取得明顯成效，落地企業中涌現出一批首創性項目，包括中國第一家專業再保險經紀公司、第一家合資道路運輸公司、第一家獨資游艇設計公司、第一家獨資國際船舶管理公司和第一家執行國際食品安全標準的獨資認證公司。三是深化商事登記制度改革。在全國率先開展注冊資本“實繳制”改為“認繳制”“、先證后照”改為“先照后證”，推動從辦事大廳“一門式”辦理到單一窗口“一口式”辦理，推進“多證合一”和全程電子化登記，開展從“一址一照”到“一址多照”集中登記，深化網上自主申報等企業名稱登記改革。

二、確立了符合高標準貿易便利化規則的貿易監管制度，形成具有國際競爭力的口岸監管服務模式。借鑒國際經驗，海關、檢驗檢疫、海事等口岸監管部門推出的近百項創新舉措，探索建立具有國際先進水平的貿易監管制度，促進區內貨物、服務等各類要素自由流動。一是進一步深化“一線放開、二線安全高效管住”貿易便利化措施。海關、國檢等部門推出了“先進區、后報關報檢”“一區注冊、四地經營”“十檢十放”等一系列創新舉措。這些舉措使通關效率大大提高，保稅區進出境時間較全關水平縮短78.5%和31.7%，企業物流成本平均降低約10%。二是實施國際貿易“單一窗口”管理制度。國際貿易“單一窗口”1.0版、2.0版和3.0版已先后建成上線，功能模塊增加到9個，覆蓋23個口岸和貿易監管部門，實現了與國家“單一窗口”標準版全面融合對接。口岸貨物申報和船舶申報100%通過“單一窗口”辦理，服務企業數超過24萬家。企業申報數據項在船舶申報環節縮減65%，在貨物申報環節縮減24%，累計為企業節省成本超過20億元。三是探索建立貨物狀態分類監管模式。采用信息圍網技術，實現了保稅、非保稅貨物、口岸貨物同倉存儲、分類監管。目前，保稅區域所有符合條件的物流類企業已全面開展貨物狀態分類監管試點，5家貿易型企業和1家加工型企業開展試點。

三、確立了適應更加開放環境和有效防范風險的金融創新制度，形成與上海國際金融中心建設的聯動機制。圍繞服務實體經濟發展，以自由貿易賬戶為載體，促進投融資匯兌便利化，深入推進自貿試驗區金融創新和上海國際金融中心建設聯動，并建立完善金融監管和防范風險的機制。一是金融創新框架體系基本形成。2015年10月29日，人民銀行等部門和上海市共同印發了《進一步推進中國（上海）自由貿易試驗區金融開放創新試點加快上海國際金融中心建設》，與之前國家金融管理部門發布的金融支持上海自貿試驗區建設的51條政策意見和實施細則，共同構成了上海自貿試驗區金融制度創新框架體系。按照“成熟一項、推動一項”的原則推進金融改革，目前已發布8批95個自貿試驗區金融創新案例。二是本外幣一體化運作的自由貿易賬戶功能進一步拓展。截至2017年底，已有56家商業銀行、財務公司和證券公司等金融機構直接接入自由貿易賬戶監測管理信息系統，開立自由貿易賬戶7萬個，通過自由貿易賬戶獲得本外幣境外融資總額折合人民幣超過1.1萬億元。三是人民幣跨境使用和外匯管理創新進一步深化。跨境人民幣結算、跨國公司總部外匯資金集中運營、本外幣雙向資金池等金融創新試點規模化運作。截至2017年底，人民幣跨境結算總額累計超過5萬億元，累計有699家企業發生跨境雙向人民幣資金池業務，資金池收支總額超過9700億元。四是一批面向國際的金融交易平臺已正式運行。境外機構通過黃金國際板進行國際黃金交易的規模不斷擴大，“上海金”的國際定價話語權不斷增強。上海保險交易所、中國信托登記有限責任公司掛牌成立，上海期貨交易所的國際能源交易中心、中國外匯交易中心的國際金融資產交易平臺等加快建設。

四、確立了以規范市場主體行為為重點的事中事后監管制度，形成透明高效的準入后全過程監管體系。加快以自貿區（港）理念推進政府職能轉變，探索在一個完整行政區域內一級地方政府的管理新體制、監管新模式，努力做到放得更活、管得更好、服務更優。一是深化“證照分離”改革試點。2016年，經國務院批準同意，選擇116項行政許可事項，按照取消審批、審批改備案、實行告知承諾、提高透明度和可預期性、強化準入監管等五類方式開展“證照分離”改革試點。2018年1月，國務院決定在浦東新區擴大“證照分離”改革試點，涉及10個領域47項許可事項。同時，按照全覆蓋要求，將548項國家、市、區三級企業市場準入審批事項納入改革范圍，以備案和告知承諾為主要方式深化改革。二是進一步深化事中事后監管體系。制定實施進一步深化事中事后監管體系總體方案，初步確立了市場主體自律、業界自治、社會監督、政府監管“四位一體”的監管格局。監管方式上，實施精準監管、協同監管、分類監管、動態監管，重點推進“六個雙”監管機制（雙告知、雙反饋、雙跟蹤；雙隨機、雙評估、雙公示）和“信用畫像”（采用綠色低風險、黃色中風險、紅色高風險對30萬家企業進行直觀評價）。三是建立分類綜合執法新體制。率先開展市場監管（工商、質檢、食藥監、物價檢查“四合一”）、知識產權（專利、版權、商標權“三合一”）、城管執法（城市管理領域執法權歸并，基本實現全覆蓋），推進形成系統、綜合、集成的治理體系。四是推進政務信息化。形成“1533”信息化格局（1個一體化政務云數據中心、5個區級政務信息共享交換樞紐平臺、30個左右的區級行業政務平臺、300個左右的業務應用系統）。建設“三全工程”，即企業市場準入104個事項實現“全網通辦、一次辦成”；個人社區事務188個事項實現全區通辦；政府政務信息全域共享，保稅區域已實現與80個國家和市區部門信息共享集成。探索建立了首席信息官（CIO）制度，建立網上督查室，實現在線督辦、即時查詢、實時監管、歸集分析、考核評分。

五、上海自貿試驗區制度創新進一步激發了市場創新活力和經濟發展動力。一是上海自貿試驗區經濟活力明顯增強。截至2017年底，上海自貿試驗區累計新設立企業5.2萬戶，4年來新設企業數是前20年同一區域企業數的1.4倍。新設外資企業9400多戶，占比從自貿試驗區掛牌初期的5%上升到20%左右，累計實到外資195億美元。二是貿易便利化改革效應持續顯現。2017年，上海自貿試驗區完成外貿進出口總值1.35萬億元，同比增長14.7%，占上海同期外貿總值的42%。洋山港和外高橋港區全年合計完成集裝箱吞吐量3638.2萬標箱，同比增長7.3%，推動上海港連續8年位居全球第一大集裝箱港。三是上海自貿試驗區有力推動了浦東轉型發展。在上海自貿試驗區建設的帶動下，2017年浦東新區地區生產總值增長8.7%，達到9651億元，第三產業比重為74.7%；一般公共預算收入增長8.5%，達到996億元。上海自貿試驗區以1/10的面積創造了浦東3/4的生產總值、70%的外貿進出口總額；以1/50的面積創造了上海市1/4的生產總值、40%的外貿進出口總額。

參觀學習上海自貿試驗區建設的心得體會

一、頂層設計必須堅持全球眼光、世界一流。上海自貿試驗區建設者身上始終透出一股引領時代、引領世界的自信。無論是土地開發，還是招商引資、經營項目，都面向全球，追求世界一流。比如，外高橋、前灘的建設者，始終堅持面向國際招標，請全世界最頂級的設計師高標準規劃，把規劃做好、做精了再談開發建設。比如，上海華諾、上海質子與重離子醫院、上海光源、國家會展中心等項目都達到了世界一流水平。這些案例表明，搞發展不能盲目急、盲目趕，必須踏踏實實按規律辦事。海南建設自貿區（港）起點更高，應樹立自信，堅持高起點、高標準搞好規劃建設。海南自貿區方案應在梳理復制11個自貿區政策的基礎上，站在巨人肩膀上勇攀高峰。自貿港頂層設計更應瞄準全球最高標準，借鑒香港、新加坡、迪拜等地做法，按照“世界眼光、精益求精”的原則，圍繞政策環境寬松、投資領域開放、金融開放、貿易自由化、監管寬松、稅賦寬松、法制完善、自然人移動自由等8個方面展開。唯有如此，海南才能成為展示中國風范、中國氣派、中國形象的靚麗名片。

二、深化制度創新提高貿易便利化水平。海南四面環海，是個相對獨立的地理單元，在自由貿易港制度設計上采取“境內關外”的監管方式有天然優勢。座談會上有專家建議，海南自貿區（港）應同步聯動推進，而不是先后關系。同時，海南可以像上海一樣，允許保稅、非保稅商品混合倉儲，對難以精準識別的中轉集拼貨物允許按國際規則申報。依托保稅展示交易制度，支持平臺經濟和服務貿易發展。誠信是監管的基礎。建議海南建立基于誠信的風險管理，針對不同的誠信風險，運用不同的監管組合方式。可以實行放寬檢驗，方便進入；嚴控檢疫，確保生態安全。強化監管方面，采用“市場主體+行業協會+社會監督+政府監管”四位一體的監管格局，不斷完善采信、評信、用信機制，不斷推進信息共享、用好用足大數據監管。

三、必須牢固樹立人才是第一資源的理念。自貿區（港）建設的核心是體制機制創新，創新的核心要素是人才。美安康，14個海歸專家組成的創始人團隊，打造了一流的項目；上海光源，一個項目吸引了全國尖端科研人才聚集；咪咕視訊，打造了一個全國原創視頻自由交流的平臺。外高橋、前灘、虹橋都建立了專業化的招商團隊、運營團隊。這些企業、項目的成功，就是因為尊重人才、重視人才，抓住了人才這個第一資源。考察中最大的體會，是企業反復提到上海人才環境好，特別是最近出臺了《浦東新區關于支持人才創新創業促進人才發展的若干意見》（即“人才發展35條”）。正是因為上海自貿試驗區重視人才、千方百計吸引人才，才取得令人矚目的發展成就。目前，浦東人才資源總量達137萬人，其中諾貝爾獎獲得者5人、海內外院士90人、入選“國家千人計劃”13批219人、境外人才3.6萬人。海南區域發展不平衡，干部隊伍能力參差不齊，更要注重人才隊伍建設，將吸引人才、培育人才、留住人才的工作放在第一位。

四、政府必須牢牢掌控土地核心資源。土地是上海發展最金貴的資源之一，也是政府最有效的調控抓手。上海質子與重離子醫院投入30億元，但整個醫院占地只有150畝；諾華、咪咕視訊這些“總部經濟”，占地均不足百畝。上海建設者將這種節約資源的理念發揮到了極致。他們始終把土地、物業牢牢掌控在自己手中，通過外高橋、陸家嘴等國有企業主力軍持有、開發、經營，既有利于落實產業規劃布局，又有利于“騰籠換鳥”產業轉型升級。海南在這方面存在短板，許多項目一開口就要地幾千畝。今后，應由本地國有企業拍地入股，讓其成為自貿區（港）開發建設的主力軍。

五、企業和產業是經濟發展的核心載體。上海自貿試驗區的建設經驗表明，要經營好一個區域，產業是核心，產業導向是關鍵，必須精細產業定位，圍繞產業配項目、配資源，合則落、不合則拒。外高橋、前灘、虹橋精準定位高新技術產業、現代服務業、會展業，吸引一大批有實力的關聯企業，成就了高質量發展。一方面，海南產業基礎薄弱，企業等市場主體總體規模小、實力不強，優化產業布局、圍繞產業精準招商，應該成為海南自貿區（港）建設的重中之重。另一方面，海南自貿區面積大，有土地資源和市場規模，容易系統集成，便于全球資源價值鏈的配置，可以發展其他小自貿區（港）受限的產業，比如旅游、農業、醫療健康。要始終對標世界最高標準、最高水平，體現市場導向、需求導向、目標導向。要特別注意防范房地產、金融等風險，要明確市場預期，明確哪些能干、哪些不能夠干，明確哪個階段適合做什么事。