部分國家監(jiān)察體制及其運轉(zhuǎn)情況

文/陸 穎

黨的十九大報告提出:“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查機關(guān)合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。”中共中央辦公廳2016年印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署在三省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會，從體制機制、制度建設(shè)上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經(jīng)驗。本文梳理了一些西方國家在國家監(jiān)察制度建設(shè)領(lǐng)域的有效做法和經(jīng)驗，為我國各級監(jiān)察委員會的組建和運轉(zhuǎn)提供參考。

瑞典的議會行政監(jiān)察制度

瑞典是最早設(shè)立監(jiān)察員制度的國家，建立目的在于“監(jiān)督法律法規(guī)的執(zhí)行，限制國家機關(guān)及其工作人員不合法、不公平的行為，以完善行政管理，促進依法行政，保障公民的合法權(quán)益”。瑞典議會行政監(jiān)察專員制度已被全球120多個國家復(fù)制、模仿。

監(jiān)察機構(gòu)及其人員組成

瑞典議會依法在具有杰出法律才能、秉性正直，且為議會中各黨派所接受的人士中選舉產(chǎn)生4名行政監(jiān)察專員，組成議會行政監(jiān)察專員公署。除4名監(jiān)察專員外，該公署還設(shè)立有60名工作人員。監(jiān)察專員一般出身于法官和律師，每屆任期4年，至多連任兩屆。任職期間，監(jiān)察專員享受最高法院法官的待遇，除議會外，任何機構(gòu)和個人均無權(quán)罷免。

監(jiān)察機構(gòu)及其人員職責(zé)

瑞典議會監(jiān)察專員公署受理控告國家機關(guān)及其工作人員的申訴案件,并有權(quán)進行調(diào)查、視察、提出批評和建議乃至提起公訴。

瑞典法律賦予議會監(jiān)察專員的權(quán)力主要有調(diào)查權(quán)、視察權(quán)、建議權(quán)和起訴權(quán)四項。監(jiān)察專員在行使監(jiān)察權(quán)力時，通常采用突擊視察的方式，就所發(fā)現(xiàn)的問題向政府提出建議以茲改進。瑞典法律規(guī)定，監(jiān)察員每年在全國各地視察的時間不得少于30個工作日。此外，監(jiān)察專員也可以通過新聞媒介報道、政府工作報告以及公民的申訴控告等多種途徑發(fā)現(xiàn)有關(guān)部門存在的問題，并在認為必要時對之展開調(diào)查。

監(jiān)察范圍

監(jiān)察專員的監(jiān)察對象主要為中央和地方的行政、司法機關(guān)及其公務(wù)人員。受行政機關(guān)委托代行其實際事務(wù)的雇員、非正式職員也屬于監(jiān)察范圍。不在監(jiān)察范圍內(nèi)的公務(wù)人員主要有：議會議員、議會秘書處的職員、議會訴愿部職員、議會秘書長、中央銀行政策委員、大法官和地方議會議員等。

監(jiān)督監(jiān)察者

瑞典議會還設(shè)立了憲法特別委員會，對監(jiān)察專員的公務(wù)行為進行有效監(jiān)督。如果該委員會對監(jiān)察專員的行為不滿意，議會可以罷免監(jiān)察專員。

英國的議會行政監(jiān)察制度

英國在1967年通過了《議會行政監(jiān)察專員法》，建立了議會行政監(jiān)察專員公署。1969年，英國又將議會行政監(jiān)察專員制度由中央推廣到地方，形成了較完備的地方行政監(jiān)察專員體制。此后，英國又設(shè)立了議會財政監(jiān)察專員、衛(wèi)生監(jiān)察專員、警察監(jiān)察專員等其他行政監(jiān)察專員。

監(jiān)察機構(gòu)及其人員組成

英國的議會行政監(jiān)察專員由首相提名，國王任命，獨立于政府，只向議會負責(zé)。專員終身任職，直到65歲退休，在職期間享有最高法官的待遇，只有發(fā)生嚴重不法行為時，由議會彈劾才能免其職。

監(jiān)察專員的辦公機構(gòu)為隸屬于議會、且設(shè)在議會內(nèi)部的專員公署。監(jiān)察專員為首長，另外還有一名副監(jiān)察專員，任命四位組長，配有61名工作人員。

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監(jiān)察專員的職責(zé)

英國行政監(jiān)察專員主要受理由下議院轉(zhuǎn)送的申訴材料并進行調(diào)查。履行公務(wù)時擁有調(diào)查、批評、建議、公開調(diào)查結(jié)果權(quán)等權(quán)力。監(jiān)察專員在調(diào)查取證時，具有高等法院的全部權(quán)力，對于妨礙調(diào)查工作的人可以要求高等法院判處其藐視法院罪。除內(nèi)閣文件外，任何證據(jù)必須對監(jiān)察專員公開。行政監(jiān)察專員可以不顧法院管轄權(quán)存在，對向他申訴的案件直接調(diào)查。監(jiān)察專員有權(quán)建議侵害方（行政機關(guān)或工作人員）提供補償或修改原有行政決定，但不能推翻行政機關(guān)決定。

監(jiān)察范圍

監(jiān)察專員主要受理由下議院轉(zhuǎn)送的申訴材料并進行調(diào)查。但是如果受害人直接向監(jiān)察專員提出申訴，監(jiān)察專員可以將申訴案件送交有關(guān)議員征求意見，再轉(zhuǎn)送給監(jiān)察專員。調(diào)查范圍包括100個中央政府部門和公共事務(wù)部門。一般調(diào)查限于公民因中央政府各部門的不良行政行為或管理不善使權(quán)益受到侵害時的申訴。監(jiān)察專員對于管轄范圍內(nèi)的案件是否展開調(diào)查有很大的自由決定權(quán)。

監(jiān)督監(jiān)察者

英國議會設(shè)立了11人特別委員會，專門協(xié)調(diào)和管理專員公署的工作，對監(jiān)察專員進行督促。如果監(jiān)察專員有嚴重違法行為，議會兩院可以罷免其職務(wù)。

澳大利亞的行政監(jiān)察制度

澳大利亞的行政監(jiān)察制度在1977年才正式建立。澳大利亞在聯(lián)邦層面和各州層面均設(shè)有監(jiān)察專員，雖然產(chǎn)生方式有所差異，但其職能十分相近。

監(jiān)察機構(gòu)及其人員組成

州和自治區(qū)政府的監(jiān)察專員則由州長（自治區(qū)領(lǐng)地總理）提名，議會任命，并向議會報告工作。聯(lián)邦監(jiān)察專員及州（自治區(qū)領(lǐng)地）政府監(jiān)察專員之間不存在隸屬和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

監(jiān)察專員的職責(zé)

聯(lián)邦監(jiān)察專員有權(quán)調(diào)查的事件范圍很廣。調(diào)查人員有權(quán)要求政府官員出示文件、回答問題。如果調(diào)查人員認為政府部門采取的行動有缺陷，可以建議這個部門作出解釋或提出道歉、改變決定或支付賠償金。如果其建議得不到采納，有關(guān)部門拒不采取適當(dāng)?shù)募m正行為，監(jiān)察專員可以采取進一步措施，包括向總理提出報告并請求其干預(yù)，但最嚴厲的手段是向兩院議長提出報告并進行陳述。但是監(jiān)察專員不能強制有關(guān)部門實施其建議，也無權(quán)直接取消某行政決定或行為而代之以自己的意見。

監(jiān)察范圍

聯(lián)邦監(jiān)察專員主要負責(zé)調(diào)查對聯(lián)邦政府部門提出的投訴以及對社會保障機構(gòu)、移民、稅務(wù)、聯(lián)邦警察、聯(lián)邦海關(guān)等部門提出的投訴，無權(quán)調(diào)查針對政治家、法庭、州政府或地方政府部門、個人或公司的投訴。

波蘭的國家行政監(jiān)察體制

在中東歐國家中,波蘭的國家行政監(jiān)察體制較為完備。

監(jiān)察機構(gòu)的組成

波蘭的最高行政監(jiān)察機構(gòu)是最高監(jiān)察院。1989年之后，最高監(jiān)察院的獨立性和職能得到了空前加強，成為監(jiān)督國家工作人員和議會議員的權(quán)威機構(gòu)。最高監(jiān)察院由議會直接任命和領(lǐng)導(dǎo)，并只對議會負責(zé),是一個獨立于總統(tǒng)和政府的國家監(jiān)督機構(gòu)，不受任何黨派或部門干預(yù)。最高監(jiān)察院院長由議會任命。議會每四年大選一次，但監(jiān)察院組成人員的任期則為五年，不受政府更迭影響，且不受議會大選結(jié)果影響。

除最高監(jiān)察院以外,政府各部門還有另一個層面的監(jiān)督機構(gòu)——由主管領(lǐng)導(dǎo)設(shè)立的部門內(nèi)部監(jiān)察機構(gòu)。它不屬于最高監(jiān)察院領(lǐng)導(dǎo)，而是由部長直接領(lǐng)導(dǎo)。

監(jiān)察機構(gòu)的職責(zé)

最高監(jiān)察院的根本宗旨是監(jiān)督國家領(lǐng)導(dǎo)人是否瀆職，有無違法亂紀(jì)行為。其工作量的10%-15%為議會委托，其余85%-90%由自己確定。總統(tǒng)和總理可以委托其完成某項監(jiān)督任務(wù)，要求其提出調(diào)查結(jié)論、作出匯報，但無權(quán)命令其完成某項工作。最高監(jiān)察院內(nèi)設(shè)17個專門機構(gòu)，負責(zé)對包括中央政府及其各部、署、委在內(nèi)的國家行政機構(gòu)按照有關(guān)法律進行監(jiān)督。最高監(jiān)察院權(quán)某個國家行政部門、各部部長實行不定期監(jiān)察和審計，任何部門和個人不得拒絕和刁難。最高監(jiān)察院還向全國16個省派出分支機構(gòu)，分支機構(gòu)只對最高監(jiān)察院負責(zé)。這種派出機構(gòu)既接受最高監(jiān)察院布置的任務(wù)，也可自己主動對某一專題和某位擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國家公務(wù)員進行監(jiān)督。

政府各部門內(nèi)的監(jiān)察機構(gòu)也可以接受最高監(jiān)察院布置的任務(wù)。它們同最高監(jiān)察院只有業(yè)務(wù)關(guān)系，沒有從屬關(guān)系。各部監(jiān)察機構(gòu)在完成最高監(jiān)察院布置的任務(wù)時，所需費用仍由該部行政經(jīng)費支出。

監(jiān)察范圍

最高監(jiān)察院監(jiān)察的范圍包括:政府各部及各級行政機構(gòu)，國家金融機構(gòu)，國家法人和經(jīng)濟單位，各中央局和地方鄉(xiāng)級以上行政機構(gòu)，以及從屬于國家行政機構(gòu)的各職能部門、經(jīng)濟管理部門和企事業(yè)單位。