監督聽證：更精致更有用的人大監督新實踐

文/吳祖強

“首次，上海人大赴社區召開監督聽證會。”媒體競相報道的是：2017年6月15日，上海市人大常委會在浦東新區金橋社區文化中心舉行以“消保維權”為主題的監督聽證會。

對監督聽證的質疑

這次聽證是上海市人大常委會開展《上海市消費者權益保護條例》執法檢查的一個內容。執法檢查組在聽取政府部門匯報、召開座談會、實地檢查的基礎上，認為個人信息保護、預付卡消費、共享經濟下的消費維權等三個問題，有必要進一步聽取利益相關方的意見。于是檢查組邀請居民、企業及行業協會、律師等參加，用聽證會的形式聽取意見。居民、企業及行業協會、律師的代表作為陳述人，事先進行準備，分別就上述三個議題，觀點鮮明地陳述他們所代表一方的看法，每人發言時間限定5分鐘，每一個議題陳述人講完，市人大常委會的組成人員作為聽證人進行提問，陳述人回答。聽證會后，檢查組匯總各方意見形成聽證報告，作為執法檢查報告附件，提交常委會會議。媒體對此次監督聽證會進行了廣泛的報道。

召開監督聽證會對上海人大來說，已經不是首次。遠的可以追溯到2003年12月16日，上海人大曾舉行“促進就業”監督聽證會。為了滿足“標題黨”們的嗜好，鑒于過去的監督聽證會是在人大機關舉行，而這次是第一次在社區召開，所以特意加上了“赴社區”三個字以成就這個“首次”。

相比媒體的熱情，也有人質疑，座談會也可以邀請利益相關方參加發表意見，也可以控制每個人發言時間，也可以展開討論，也可以做好發言記錄形成材料，“監督聽證”是不是只是給人大在調研中經常召開的座談會安上的一個新名詞？是為了創新而創新。其實不然。

監督聽證是什么？

聽證一詞，本義是任何人在受到不利影響之前都要被聽取意見。最初只是指司法聽證，后來這一制度被運用到立法和行政中，目的是加強立法和行政的民主化。在美國，聽證制度被發揚光大，聽證會多如牛毛，成為決策過程的必備環節。在我國，自1996年3月全國人大通過的行政處罰法確立行政聽證制度以來，聽證制度就在不斷地從行政處罰領域向其他領域拓展。價格法、行政許可法都規定了聽證制度，也有許多國家機關在決策和管理領域引入聽證制度。2000年通過的立法法規定：列入常委會會議議程的法律案，應當聽取各方面意見，聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。至此，聽證制度在我國進入立法領域。

這些聽證的共同特點是：在有關機關作出決定之前，相關的公民和組織包括管理相對人、利害關系人或者其他各種利益的代表人，參與到決策事項的意思形成過程中去表達自己的意見，產生互動效應，影響決策結果。比如，作為我國聽證領域第一個地方性法規，2002年實施的《深圳市人民代表大會常務委員會聽證條例》規定：本條例所稱聽證，是指常委會及其有關部門在依法履行職責過程中，對有關事項作出決定前，按照本條例規定的程序，以聽證會的形式收集信息、聽取意見的活動。

對人大來說，監督聽證區別于立法聽證，是以人大監督事項為內容聽取意見的聽證，它為人大監督工作服務。當年上海人大舉行的“促進就業”監督聽證會，就是為常委會會議聽取審議市政府“促進就業工作”專項報告所做的準備。《深圳市人民代表大會常務委員會聽證條例》的前瞻性在于它不特指立法聽證，而是適用于人大履職的各種內容，包括立法和監督。

相比立法聽證，人大的監督聽證出現較晚。遠的，現在公認最早的人大監督聽證是，2003年12月10日廣州市人大常委會舉行的《廣州市城市市容和環境衛生管理規定》執行情況聽證會。近的，要屬閔行區人大常委會舉行的聽證會。他們從2007年開始，每年邀請人大代表、專家學者和社會公眾參與，圍繞財政預算初步審查，就部分財政資金投入較大的民生項目舉行的監督聽證會。在閔行人大先行先試的示范帶動下，上海市各區人大在預算審查監督中，已經越來越普遍的應用聽證這種方式。

監督聽證有什么優越性？

與人大在調研中經常召開的座談會比較，聽證會有其優越性。喬曉陽主編的立法法導讀與釋義認為，聽證的透明度更高，對問題的調查更全面、更深入、更充分。顧長浩所作《中國聽證制度研究》提出，無論從理論研究，還是實務操作看，聽證制度在中國近年來的發展，都是被作為不同于以往座談會、論證會的一種新型制度來看待的，其獲得迅速擴展的原因正在于它采取了較之座談會、論證會不同的，程序更為規范、參與更為廣泛、過程更為開放的形式，與當前公眾參與國家和社會事務管理的意愿需要吻合。

第一，聽證會要求安排與聽證事項相關的利害關系各方及有關專家參加，有利于聽證機關獲得全面的信息，發現新的事實。比如上海人大“促進就業”監督聽證會的聽證陳述人包括8個政府職能部門的負責人和23位自愿報名后遴選產生的市民代表，這些市民代表有企業經理、工會干部、基層職工、專家學者，也有大學生創業者、再就業人員、就業援助員和協保下崗人員。通常，座談會在兼顧參加會議人員反映各方利益的代表性和全面性上沒有這么嚴謹。對人大來說，監督聽證可以使得人大調研更全面，提高監督的客觀性。

第二，在聽證程序要求和聽證會氛圍的感染下，參加會議的利害關系人、利益群體和專家勢必要鮮明地表達自身立場。比如，2016年底閔行人大就區級財政擬安排1690萬元用于公共自行車服務項目召開預算審查聽證會，會上不少人大代表質疑：公共自行車使用率到底有多少？過去由于市場參與度不高，政府財政填補空白是必要的，但是這幾年共享單車快速發展，政府是否還有必要投這筆錢？通常，座談會上參會人員傾向于和顏悅色發表看法，在意見交鋒上較為薄弱。對人大來說，監督聽證有助于厘清問題、暴露矛盾，強化監督的問題導向，提高監督的針對性。

第三，聽證會特別強調程序性，通過規范化的程序，實現聽證目的，包括通過陳述觀點、辯論和舉證的程序，使議題得到充分討論，既會促使不同意見的交鋒，也會促使相互了解、理解甚至妥協，有利于增加互信，化解矛盾。聽證會要求聽證之后形成聽證報告提交有關權力機關、聽證意見采納與否要予以反饋的程序，提升了聽證意見的價值，使得聽證會具有約束力。通常座談會在討論的深度和廣度上不是通過程序設定激發參與人的主動性、積極性，而是更多依賴主持人引導，座談會上發表的意見也僅做參考，采納與否無需反饋。對人大來說，監督聽證有助于充分溝通，凝聚共識，促進問題解決，提高監督的有效性。參加過閔行人大預算審查聽證會的人大代表感言，把不同意見提在前面，很多項目通過聽證以后，就能在實施過程中更符合實際，而非在錢花完后再來“秋后算賬”，是人大監督的亮點。

第四，聽證會通常是公開舉行的，容易引起媒體關注，實現與社會互動，聽證情況也會引導公眾認知。通常對座談會是否公開沒有要求，絕大部分座談會是不公開的，座談情況只為舉行座談會的機關所掌握，社會影響有限。對人大來說，監督聽證使得人大監督得到更多的公眾知曉和社會關注，有助于人大監督獲得更多民意支持和參與。當年廣州人大舉辦的第一次人大監督聽證會，就有20多家媒體60多名記者到會采訪，廣州電視臺和廣州電臺現場直播，而上海人大舉辦的“消保維權”監督聽證會利用新媒體優勢，通過上海人大微信公眾號現場圖文直播。

有人認為，座談會如果能精心設計、精心組織也能實現上述特性，所以聽證只是一個在座談會上安上的新名詞。其實，正是因為平常召開的座談會做不到這樣的精致、實現不了這樣的作用，所以才有了聽證，通過一定的程序保證上述精致安排和作用實現。在人大履行監督權的過程中，運用聽證形式提高監督的實效，是人大監督工作的新探索新實踐。