反思聯合國維和行動中的安全風險及應對

作為和平的“保護者”，聯合國維和人員（簡稱維和人員）在不安全的環境中執行任務，傷亡事件時有發生。自1948年第一項維和行動建立以來，70年里已經有3700多名維和人員在執行任務時犧牲，其中包括17名中國維和軍人和警察。誰來保護和平“保護者”的安全？本文將對維和行動中的安全風險進行一項全面的研究和分析，尋求一條降低安全風險之路。

維和行動中的安全風險：認識誤區

研究發現，聯合國對維和行動中安全風險的認識存在兩個方面的誤區：一個是將威脅維和人員的安全風險局限于暴力行為，而對造成大量維和人員傷亡的其他安全風險的認識不足；另一個是局限于從行動和技術層面而沒有從政治和戰略層面認識安全風險以及背后的原因。這些認識誤區造成了對維和行動中安全風險的認識不夠全面，進而不能采取有效的措施應對這些風險以保護和平“保護者”的安全。

（一）維和行動中的安全風險管理：制度建設

冷戰時期聯合國維和行動追求的是絕對中立，加之大多數行動的規模都不大，所以維和人員遭受暴力襲擊的情況并不頻繁，傷亡人數在絕大多數年份里都不太多。所以并沒有將維和行動中的安全風險當作一個重大問題對待。進入20世紀90年代，隨著冷戰結束，維和行動運行的環境和執行的任務都發生了重大變化，針對維和人員的暴力行為大幅增加。這一現象引起了聯合國的重視。

1994年12月9日，第49屆聯合國大會（聯大）通過了《聯合國人員和有關人員安全公約》，以國際法的形式明確了聯合國人員和有關人員的非戰斗人員地位，規定任何針對他/她們的暴力行為都是犯罪行為。2001年聯大授權設立了一個助理秘書長級的聯合國安全協調員。然而，聯合國系統內安全管理機構分散、缺乏協調機制的問題開始凸顯。

2003年8月19日，位于伊拉克首都巴格達運河飯店的聯合國巴格達辦事處總部遭到自殺式汽車炸彈襲擊，造成22名聯合國人員及訪客死亡，150人受傷。秘書長隨即任命了一個專家小組負責對聯合國內部安全管理系統進行再一次審查。該專家小組提交了《聯合國人員安全問題獨立小組報告》（《阿赫蒂薩里小組報告》），指出聯合國隨時隨地都可能成為襲擊目標，呼吁制定新的安全戰略。2005年1月成立了由一名副秘書長負責的聯合國安全部，整合和協調聯合國系統內的安全事務，結束了長期以來安全管理機構分散的局面。

2007年12月11日，位于阿爾及利亞首都阿爾及爾的聯合國難民署辦事處遭到炸彈襲擊，造成17名聯合國人員死亡，40多人受傷。其后聯合國秘書長任命了一個獨立專家小組，負責對聯合國內部安全管理系統進行全面審查。該小組提交了名為《向著安全和責任的文化》的報告（《卜拉希米安全報告》），針對聯合國內部安全管理系統各個層面存在的問題提出了改進建議。經過多年努力，聯合國已經建立了一套內部安全管理制度，維和行動中的安全管理工作得到了明顯改進。

（二）聯合國維和行動中的安全風險：認識誤區

聯合國內部安全管理制度存在一個公式化的現象：針對聯合國人員的暴力襲擊，特別是導致重大人員傷亡的暴力事件，促使聯合國任命專家小組對已有的安全管理系統進行審查，然后采取一些改進安全管理工作的措施。聯合國最近對維和行動安全管理系統的審查就是其典型。

2017年秘書長任命了巴西中將卡洛斯·克魯茲牽頭的三人專家小組，負責對維和行動中的安全管理工作進行審查。在中國-聯合國和平與發展基金維和行動子基金的全額資助下，該專家小組于2017年12月向秘書長提交了名為《改善聯合國維和人員的安全：改變行事方法勢在必行》的報告（《克魯茲小組報告》）。該報告分析了2013年以來維和人員因暴力行為死亡的人數大幅增加的原因，提出了一系列改進工作的建議。

同之前20多年里聯合國為加強維和行動安全管理而采取的各種努力一樣，《克魯茲小組報告》反映出聯合國在對維和行動中安全風險的認識上存在兩個誤區：一個是對維和行動安全風險的認識不夠全面，將維和人員的安全局限于避免各種暴力行為造成的傷害，從而忽視了維和行動中其他一些威脅維和人員的安全風險。此外，還忽視了他們在維和行動這一特殊環境中在心理和精神上可能遭受的傷害。

聯合國對維和行動安全風險的另一個認識誤區是傾向于從行動和技術層面認識安全風險，而忽視了政治和戰略層面的因素對維和人員安全的影響。針對近些年維和行動中暴力行為造成維和人員傷亡數量大幅增加的情況，《克魯茲小組報告》將主要原因歸為領導不力、行動方式不當、不愿意使用武力、不敢主動出擊、出兵/警國不作為以及在培訓、裝備、情報和醫療條件等方面存在的不足。在此認識的基礎之上，該報告建議采取更為強勢的行動模式，通過配備更為先進的裝備和采取更為主動和先發制人的方式應對各種危及維和人員安全的暴力行為。

維和行動中的安全風險：更為全面的認識視角

維和行動是高風險的全球安全治理行動。維和行動中的安全風險應當是一切可能危害維和人員生命安全和身心健康的外部因素。

（一）維和行動中的各種安全風險

維和行動部將造成維和人員死亡的原因分為四類：事故、疾病、暴力行為和其他原因。鑒于因“其他”原因死亡的人數占比很小，所以重點研究的是暴力行為、事故和疾病對維和人員安全的威脅。同時相關研究還涉及在維和行動這一特定的環境中維和人員承受的心理壓力及其影響。

1.暴力行為

在迄今70年維和史上，暴力行為并非導致維和人員死亡人數最多的原因，但卻是聯合國安全管理工作關注的焦點。在后冷戰時代聯合國多維維和行動任務區，東道國政府治理能力弱，武裝團體和政治派系林立，各種致命武器泛濫，維和人員隨時可能遭遇武裝沖突、恐怖襲擊、暴亂、伏擊以及其他各種形式的犯罪行為。進入21世紀以來，維和行動的重心向非洲轉移，許多非洲任務區的社會都經歷過高強度武裝沖突，各種現代化致命武器流散嚴重，加之2011年利比亞卡扎菲政權被推翻后，該國陷入混亂，大量武器彈藥流向撒哈拉以南非洲地區。一些敵視聯合國及其人員的非法武裝、恐怖組織和犯罪分子手里甚至擁有火炮、重機槍、肩扛式火箭筒和高性能炸藥等重型武器裝備，先進精良程度已經遠遠超過了大多數維和人員，隨時可能造成維和人員的重大傷亡。維和行動是非戰爭軍事行動。面對各種具有高度不確定性的暴力風險，維和人員只能采取防御和自衛的姿態，而不能像軍隊在傳統戰爭中那樣通過主動出擊消除風險。這樣，就使得維和人員在各種暴力行為面前處于劣勢。

暴力行為反映了針對聯合國及其人員的敵意以及維和行動的整體安全環境惡劣。維和行動特派團不得不將大量的人力和資源用于防范襲擊，而不能有效地完成安理會授權的維和任務。暴力行為還影響出兵/警國的維和政策。1993年10月3日，聯合國索馬里第二期行動（聯索二期）中發生“黑鷹墜落”事件之后，美國時任總統克林頓簽署命令，宣布禁止美軍參加非由美國人領導的軍事行動。受美國維和政策調整的影響，許多其他西方國家也都逐步退出了維和行動的主要出兵/警國之列。

2.事故

從70年維和史看，事故是造成維和人員死亡人數最多的原因，是維和行動中主要安全風險。維和行動任務區主要的事故風險包括交通事故、自然和人為災害、動物和毒蟲傷害以及戰爭污染等。

（1）交通事故。維和行動任務區東道國通常經歷多年沖突動蕩，國家發展水平低，基礎設施落后，已有的道路橋梁等基礎設施年久失修或者在沖突和戰爭中遭到嚴重破壞，駕駛環境惡劣。維和行動任務區道路環境差，車輛磨損嚴重，加之維修保養條件有限等原因，車輛狀況往往很差，安全隱患多，很容易發生事故。部分維和人員駕駛技術不合格，駕駛車輛時很容易危及自己以及同車乘員的安全。任務區的道路特別是在鄉村道路上，經常會有行人、野生或者家養的動物突然出現而引發交通事故。

維和行動任務區還有一種常見的特殊交通事故——空難。任務區道路條件差，乘坐直升機和固定翼飛機出行很常見。但是由于起降設施的簡易化和飛機老化以及飛機被高頻率使用等原因，空難頻頻發生。與一般機動車交通事故死傷最多幾人不同的是，空難往往造成多達數十人傷亡。

（2）自然災害。主要有颶風、地震、暴雨及其次生災害，包括洪水和泥石流等。維和行動任務區經濟和社會發展落后，國家治理水平低，房屋和基礎設施抵御自然災害的能力弱，維和人員在這樣的環境中和當地民眾一樣，很容易在自然災害中遭遇傷亡。具有代表性的是2010年海地地震。聯海穩定團總部所在的太子港位于地震帶上，在2010年1月之前的100多年里曾發生過兩次毀滅性地震。聯合國在這樣的地方開展維和行動，在選擇總部大樓等辦公場所時，是否認真開展了防震安全評估是一個值得深思的問題。

（3）動物和毒蟲傷害。最常見的是被狗咬傷。此外，任務區有較為原生態的自然環境，人與各種野生動物在同一空間里生活。毒蛇甚至是蟒蛇在維和人員的工作和生活場所出沒，容易出現傷人的事故。此外，任務區還常常出現維和人員被諸如蝎子、黃蜂和不知名毒蟲傷害的事故。

（4）戰爭污染。主要是在巴爾干地區和伊拉克等地。戰爭污染造成傷害的后果一般在短期內不會顯現，而是可能在維和人員執行完任務回國之后數月甚至數年才會顯現。有報道稱，一些曾于20世紀90年代在巴爾干地區執行過維和任務的北約國家軍人回國后患上了輻射病。筆者在北歐做調研時也了解到貧鈾彈傷害維和人員的案例。

3.疾病

在2000年之前的52年里犧牲的1651名維和人員中，疾病導致死亡的人數要遠遠少于事故和暴力行為。自2000年以來的18年里，除去2010年和2017年這兩年，其他16年疾病造成維和人員死亡的數量都要多于事故和暴力行為。

研究發現，自1999年年底以來，聯合國先后在非洲建立了10項大型維和行動。其中，疾病除了在馬里穩定團和聯合國中非共和國多層面綜合穩定團（聯中穩定團）排名第二，在其他8項維和行動中都排名第一。也就是說，2000年以來疾病之所以成為維和行動中最大的風險，與維和行動任務區的地域特征有很大的關系。

上述10項在非洲的大型維和行動有一個共同的特點：處于熱帶。這些維和行動任務區東道國非常貧窮，國家治理能力弱，公共衛生條件差，缺乏基本的疾病防控能力，瘧疾、登革熱、黃熱病、非洲錐蟲病、血吸蟲病和絲蟲病等各種熱帶疾病肆虐，當地民眾患病率很高。在這樣的環境中，維和人員很容易在接觸傳染病病毒或者被攜帶病原體的蚊蟲叮咬后感染疾病。事故和暴力行為造成的傷害往往都能夠即時顯現出來，而疾病造成的傷害有時卻會延遲。比如，瘧原蟲可以在人體內存活幾個月甚至多年后才會引發瘧疾，但是在這種情況下往往會造成患者和醫生的疏忽，不會將病癥與曾在熱帶地區工作的經歷聯系起來，從而延誤了治療的時機。

4.心理壓力

心理壓力首先來自對上文所述三類安全風險的意識和擔心。依據心理學理論，人類經受的壓力有三種：普通壓力、積累式壓力和創傷后應激障礙，更可能傷害維和人員身心健康主要是后兩種。積累式壓力由普通壓力逐漸積累而成，其特點是維和人員自己一般不容易發現癥狀，但是一旦出現明顯的癥狀就已經到了非常嚴重的階段。創傷后應激障礙源于維和人員在經歷重大事故時，比如目擊了嚴重的暴力事件、事故或者遭遇文化“驚嚇”，受到的突然精神刺激超出了承受的限度。心理壓力病例嚴重的可能引起抑郁癥甚至精神崩潰，有的患者甚至會有自殺的傾向和行為。見證了1994年盧旺達大屠殺的時任維和行動特派團維和部隊司令羅密歐·達萊爾飽受創傷后應激障礙的折磨，曾經三次自殺未遂。

心理壓力會影響維和人員的工作和生活，比如導致人際沖突、工作中的安全事故并容易感染疾病。心理壓力的表征通常是隱性的，往往不能及時發現并得到關注。一些維和人員通過抽煙、酗酒等方式排解壓力，但是這會產生更多的問題。

（二）強勢維和行動中的安全風險

《克魯茲小組報告》的出發點是近些年來維和行動中因暴力行為死亡的人數明顯增多。特別是2013—2017年間的五年里，有多達195名維和人員因暴力行為死亡，超過維和史上的任何一個五年期。該報告將導致維和人員大量犧牲的原因歸為聯合國及會員國沒有針對維和行動中日益增加的（暴力）風險與時俱進地采取應對措施。該報告提出，要減少維和人員的傷亡，聯合國和會員國必須在四方面采取行動：轉變觀念，提升能力，改變存在感顯示戰略，和強化責任意識。

該報告主要從技術和行動層面認識維和行動中的暴力行為風險，提出了變革維和工作的建議。但是，技術層面的分析并不能解釋暴力行為產生的主要原因，提出的建議也不能解決根本問題。維和行動從本質上講是政治行動。過去70年的經驗和教訓表明，維和行動中的根本問題首先需要從政治和戰略層面去探究原因。

自1948年以來，暴力行為造成維和人員死亡人數出現過三次高峰。第一次是1960—1962年，第二次是1992—1995年，第三次是從2013年至今。深入分析發現，三次高峰出現都主要是因為建立了大型的強勢維和行動。

70年的實踐經驗和教訓表明，維和的基本條件是要有和平可以維持。維和行動在馬里陷入了兩難的境地：一方面需要面對恐怖威脅，另一方面卻既沒有任務授權也沒有能力開展反恐行動，面對恐怖襲擊往往只能被動地防御。馬里穩定團實際上是在一個沒有和平的環境中維持和平。

在當前的強勢維和時代，維和行動在政治上的強勢并不能掩蓋行動能力上的短板。自20世紀90年代中期以后，就很少有主要發達國家愿意向聯合國主導的維和行動派出成建制維和分隊。發展中國家維和人員成為維和行動中的絕對主力，出現一個嚴重的問題是維和人員的選拔和培訓質量難以得到保證，裝備普遍比較落后，后勤保障不得力。與非法武裝和恐怖組織相比，許多發展中國家維和人員在裝備和技術上并不占有優勢。

《克魯茲小組報告》建議采取更加強勢和主動的行動，包括通過主動出擊和預防式打擊消除安全威脅。但是，維和行動最主要的屬性是政治行動而非軍事行動。維和人員是會員國自愿派遣的，一項大型維和行動中的維和人員往往來自數十個國家，裝備和訓練水平參差不齊，各出兵/警國對于本國人員使用武力和承受傷亡的政治意愿不一，各國維和人員的指揮系統和文化習慣不同，很難整合出可以應對各類風險的行動能力。可見，強勢維和并不能達到預期目的。

聯合國維和行動中的安全風險應對

要切實改善維和行動中的安全環境，保護“和平保護者”的安全，就必須轉變觀念，從現實出發全面地認識維和行動中的各種安全風險。而且，需要超越技術和行動層面，從政治和戰略的層面認識并應對。在這樣的認識基礎上，本文就如何應對維和行動中的各種安全風險提出五點建議。

（一）反思強勢維和的理念

聯合國需要反思強勢維和理念，并在政治和戰略上對這些國家的大型強勢維和行動進行重新設計，將強勢的建立和平與維持和平進行切割，必要時由安理會授權相關區域和次區域組織或者多國部隊通過必要的軍事行動建立起可供維持的和平。有了可以維持的和平，才能夠從根本上改善維和行動的安全環境并讓維和行動特派團將主要精力和資源用于維持和平與建設和平之上。

聯合國需要認識到，過去幾年里，是美國為首的西方大國通過武力手段在其他主權國家推行政權更迭的非法行為造成了中東恐怖主義興起和利比亞武器擴散。要從根本上改善維和行動運行的安全環境，還需美國等西方強國在打著道義旗幟武力干涉他國內政之前，認真衡量干涉行為可能對國際和平與安全造成的深遠影響。

（二）增強應對暴力行為的能力

面對非法武裝和恐怖組織，必須轉變觀念，認真對待維和行動中不斷增加的暴力安全風險，通過改進領導指揮、增強行動能力、改善武器裝備、重視戰術情報能力、改進戰地醫療保障和改變存在感顯示策略等措施，增強維和行動應對暴力行為的能力，減少維和人員的傷亡。維和人員應當確保在武器裝備和行動能力上占有優勢，以便對各種潛在的暴力威脅形成嚇阻，并在必要時根據武力使用原則行使自衛權，對惡意的暴力行為進行有效的還擊。但是，本文并不贊同《克魯茲小組報告》所提出的采取更加強勢和主動的行動，通過主動出擊和預防式打擊消除安全威脅。

（三）加強事故和疾病預防工作

聯合國、出兵/警國、維和分遣隊以及維和人員個人，都應當認識到事故和疾病是威脅維和人員身體健康和生命安全的重大風險。應當通過派遣前培訓和任務區崗前培訓，強化維和人員的安全意識，幫助他們了解維和任務區常見的事故和熱帶疾病，并學習有利于預防和應對這些風險的基本知識和技能。聯合國應當將參與維和行動安全管理工作的意義提升到政治層面，通過政治手段督促出兵/警國加大在相關培訓、裝備和管理上的投入，減少本國維和人員因事故和疾病而出現的傷亡。

（四）關心維和人員的心理健康

長期以來，維和人員心理健康問題主要依靠個人、分遣隊和出兵/警國政府。聯合國應當督促會員國對擬派出的維和人員進行嚴格、科學的心理測試評估，嚴防將有心理疾患的人員部署到任務區。此外，維和人員進入任務區以及6個月之后，應當接受心理測試。對于心理健康異常的人員，應當進行心理干預；對問題嚴重的，應當予以遣返。

應當要求維和部隊以及維和警察防暴隊在營區建設和隊伍管理上營造和諧環境，并督促出兵/警國，落實、保障維和人員應得的福利，包括落實休假制度。維和人員完成任務回國后應當接受心理健康測試和咨詢。對于心理健康問題嚴重特別是在執行任務過程中經歷過重大事故的人員，應當接受專業的心理干預。聯合國應當向各出兵/警國推介關愛維和人員心理健康的最佳實踐。

（五）改進對犧牲和傷殘維和人員的撫恤工作

聯合國為以民事職員為主體的正式職員提供了較為豐厚的薪酬和健康保險。但是，對廣大維和人員犧牲、傷殘和疾病的關照還有巨大的提升空間。中國人壽為2018年4月赴南蘇丹的安徽警隊12名維和警察贈送保額為3800萬元保單的做法具有啟示意義。建議通過商業保險，解決對維和人員因犧牲、傷殘和疾病引發的撫恤和治療困難。聯合國應當考慮募集資金，建立維和人員健康保險基金。若是聯合國自己不能解決維和人員的保險問題，就需要督促出兵/警國去承擔這樣的責任。聯合國應當推行一些制度性的規定，確保所有維和人員都能夠得到相關的基本保障。

結論

維和行動中的安全風險不但來自暴力行為，還來自各種事故、疾病和心理壓力等。改善維和行動運行的安全環境，需要全面考慮各種安全風險，進而有針對性地采取應對措施。應當將當前幾項穩定特派團中強勢建立和平任務從維和行動中剝離出來，讓有能力的區域組織、次區域組織或者多國部隊去完成。這既是那些已經陷入困境的維和行動的出路，也是保護維和人員安全的治本之舉。

恐怖主義對維和人員安全的威脅應當引起特別重視。如何從馬里穩定團中吸取教訓并有效應對恐怖風險，是一個值得研究的問題。商業健康安全保險既可以解決聯合國和出兵/警國在維和人員的健康安全福利保障上面臨的困境，也可以在很大程度上消除維和人員直面各種安全風險時的后顧之憂。

保護“和平保護者”的安全，最重要的是需要明確包括聯合國、出兵/警國、東道國、維和分遣隊以及維和人員個人等各方的職責。需要制定一份綜合性的維和行動安全風險管理手冊，明確維和行動中的各種安全風險以及維和行動的各級行動者應當承擔的職責。