超級郡縣國家：中國國家治理體系的現代演變與內在機制

中國傳統社會以“郡縣國家”為核心特征的治理體系自近代以來接連遭遇西方軍事入侵、工業革命和全球市場化的三大階段任務挑戰，歷經百年探索而并沒有走向西方以選舉和分權為特征的所謂西式“民主”政體和治理體系，但卻依然取得了卓越的治理績效。筆者將當代中國治理體系的特征從學術角度概括為“超級郡縣國家”，其基本傳承了傳統“郡縣國家”四大核心支柱（中央集權為核心導向、文官制度為中層支撐、鄉土自治為基層設計、行政區劃為技術保障），但對四個方面又進行了強化和改造，使得其治理能力超遠傳統時期。本文試圖揭示“超級郡縣國家”的歷史演變和內在運作機制，指出中國傳統國家治理體系在近代遭遇諸多挑戰卻依然具有強大生命力的深層次原因，以及這種迥異于西方道路的探索的啟示意義，并對流行的治理體系轉型的宏觀理論進行對比辨析。

對五種流行解釋框架的反思

（一）“超穩定結構”論：比歷史更穩定的理論

金觀濤和劉青峰自20世紀80年代提出其“超穩定結構”理論以來已近40年，成為學界一個流傳甚廣的理論。筆者在此無意對金觀濤先生持續多年的數卷本“超穩定結構”理論進行全面細致的剖析，僅指出其與“超級郡縣國家”理論的最核心差異在于雙方對待中國傳統治理體系的基本態度和判斷的根本對立。

金觀濤認為，“從西周到秦漢一千年間，中國社會結構一直在生動活潑地變更著，所謂停滯問題只是發生在秦、漢建立大一統封建帝國以后的兩千年歷史中?！薄帮@而易見，這個問題的解決答案應該包含了對為何近代資本主義沒有在中國封建社會出現的回答。因為我們一旦理解了中國社會結構兩千年停滯（即社會結構基本形態保持穩定）的機制，那么這種結構不能自發地向近代資本主義社會結構轉化也就不言自明了?！敝T如此類的說法和情緒性判斷在其著作中俯拾皆是。他們實際上是在“停滯=穩定”的意義上在使用“穩定”這一詞匯，只不過“穩定”看上去更為中性和學術，但其實作者的立場和價值判斷是非常突出的。或者說，停滯的真實含義指的是“落后+穩定”更為真切，金觀濤真正想表述的概念是“超停滯結構”或“超落后穩定結構”，他的問題意識是“什么阻止了中國的變革（=進步）”，答案聚焦到了集權之類因素上。根據金觀濤的介紹，“超穩定結構”的核心思想成型于20世紀70年代，而40年過去了，時移世易、滄海桑田，中國依舊保持集權為特征的治理體系，卻早已不落后了，他所有的立論基礎和出發點已不復存在，但“超穩定結構”理論卻保持了“超穩定”狀態而幾乎未做大的變動。

（二）現代國家構建論：西方的“構建”與中國的“升級”

現代民族國家構建理論也是一種對治理體系進行理解和解讀的重要宏觀理論，其又有歷史學和政治學兩個分支，前者代表人物如昔日美國漢學界領軍人物之一的孔飛力，后者以已故美國著名社會學家和政治學家查爾斯·蒂利為代表。

孔飛力的問題意識無疑是高度西方化的，其隱含的潛在理論預設大約是政治參與帶來現代政治（民主？），這樣的預判是否成立顯然是值得爭論的。中國的發問方式未必需要這樣，“組織動員”同樣可以帶來較好的政治效率。關鍵是，是否實現了所謂的“政治民主”顯然不是近代以來中國各界最為關心的議題，強國富民才是各界的關注焦點。

查爾斯·蒂利作為社會科學家也高度關注“現代國家”問題，因為“現代國家”對西方而言確實是一個巨大的歷史變化和新現象，核心在于中央集權政府的出現，而非領土、人口、文化等國家構成的另外三個因素。所以西方很困惑，圍繞此問題產生了一系列的學術成果，尤其是圍繞戰爭與現代民族國家產生方面。但這類中央集權的“國家”在中國已存在至少兩千年之久，早已不構成一個明顯的問題。中國關注的是如何“更現代”，即更加集權和完成內部整合。“現代國家”在西方近代歷史上是一個“創造”問題，在中國現代歷史上則是一個“再造”問題（即升級）。

（三）科層制理論：“美國”韋伯遮蔽了中國問題

筆者認為韋伯所提出的科層制理論和問題意識可能是最為接近當下中國的治理體系所面臨的核心挑戰的，但需要辨明的地方是韋伯的科層制理論和二戰后美國組織社會學所關注的完全是兩個領域。

筆者對19世紀末20世紀初的德國著名學者馬克斯·韋伯及其科層制理論的概括如下：德國有天命，當下未崛起，韋伯很愛國，苦恨君主弱，官僚亦僵化，議會練兵場，只為領袖出，改造議會入，領袖自可期。韋伯是在政治社會學的角度考慮科層制，核心議題是“科層制的僵化問題”，即政治如何領導行政。

美國的社會科學界在二戰后將韋伯的科層制理論處理成主要是圍繞“理想類型”、“理性”、“規則”等議題展開的。美國五六十年代進入組織社會學研究的第一個黃金時期，以哥倫比亞學派為代表。筆者對其時代背景和基本議題概括如下：天下大局定，美國執霸權，分權立政體，此事不可議，唯余運作耳，實證苦鉆研，賺錢是根本，增效是主題。美國組織社會學的一整套機制研究，“科層組織實際是怎樣運作的”，核心在于解決戰后生機勃勃的美國國內生產效率和管理效率提高的問題，這是美國霸權已定的條件下的內部效率問題，和韋伯的崛起問題完全不相關，可謂“科層制效率問題”（機制視角）。

中國現代治理體系的最大問題不在于科層體系的建立和簡單的部門間內部運作機制問題，而是“黨政關系”問題，即作為執政黨的中共如何能夠更好地整合極易陷入刻板僵化并脫離群眾的官僚隊伍（需要注意的是這種官僚隊伍的窘況并非是個人素質問題，而是有科層制的天然特性）。

（四）扁平化理論：強調“上下”并非要取消“左右”

與筆者提出中共打造的現代治理體系核心在于“政治科層化”的總結看上去剛好對應的是北大潘維教授提出的“扁平化”理論，其在《信仰人民》一書中做了全面而精彩的總結。對于潘維教授關于基層組織渙散的剖析，筆者并無不同意見，甚至頗為認同。但是需要指出的是，潘維教授所關注的是“黨群關系”，是中共在基層社區的組織建設問題，屬于“縱向”（上下）上的問題。而筆者所聚焦的是中共在上層建筑中所面臨的“黨政關系”，是如何更好地“以黨領政”的“橫向”（左右）上的問題，兩者并行不悖，并不沖突。中共必須同時處理好“黨政關系”和“黨群關系”兩大任務，才能長期優良執政。而并非說強調處理“黨群關系”時需要的“群眾路線”，就可以取消或者直接解決了“黨政關系”中的如何“以黨領政”的難題。如毛澤東時代，中共的黨群關系一直很好，但毛澤東卻一直被“官僚問題”（走資派、“新階級”等概念實質都是擔心中共官僚群體異化）所困擾，就證明“組織領導干部”是獨立于“組織領導群眾”的問題，而且是一個更加難以解決的問題。

（五）“風險論”：強調“內部”而忽視“外部”

曹正漢教授提出的“風險論”，試圖超越“帝國的治理邏輯”和“行政發包制模型”的解釋范圍，對中國歷史上集權與分權的演變機制提出新解釋。其主要觀點是，中國歷史上各主要朝代在自身存續周期內均出現了集權分權之間的規律性變化，而并非是簡單的郡縣制集權。這其中的原因在于統治者追求“統治風險最小化”及其所受到的約束條件（政治約束、財政約束、軍事技術約束）的互相作用，一般而言，王朝初期往往不得已采用“分封”等分權方式以實現政治團結，而隨著大局穩定之后又不斷通過“削藩”來實現集權。筆者認為“風險論”的不足之處有三個方面：前提、主體和內外。

“前提”問題?！帮L險論”的一個重要的隱含前提是“集權穩定而低效，分權有效而不穩定”，作者在文章開篇即未經深入討論地就把這個假設當作前提，此后所有的論述是在這個基礎假設上展開的。

“主體”問題。誰的效率？“風險論”隱含的分析過程，是將統治者、官僚、群眾三方對立起來，這本質上就是先將社會“整體性”的可能否定排除，看到的只是一個分化、斗爭的結構，然后再去分析這個結構中的具體機制。

“內外”問題。“風險論”在主體視角上的缺失“整體觀”，本質上還是因為其“對外”的視角缺乏。集權/分權的功能與效率，首先要具有“國際”視野，即一種對外關照的視野。

“超級郡縣國家”論注重整體視角、外部競爭視角，認為存在一個中華民族整體的和長遠的利益，并且這種利益可以被認知和被先進的政治力量所代表和擔當。而且集權治理體系在近代以來的演進，其本質上與這種國際范圍內的高強度競爭密切相關，“超級郡縣國家”論對于近代和當代中國治理體系演化的問題意識和解釋力也在于此。

“黨軍關系”：戰爭環境催生下的“超級郡縣國家”前身

探討中國現代國家治理體系的形態和特征，必須考慮到中國共產黨的創建及其在締造新生共和國過程中的治理體系，即黨軍關系為核心的治理體系，正是這套“黨軍關系”的巨大慣性和影響直接塑造了新中國的“黨政關系”。

處理與軍隊的關系，并不僅僅是近代中國的重大任務，也是近代被動卷入西方霸權所建立的世界體系過程中所有發展中國家的重大命題。如果把整個軍隊當成一個形態比較特殊的“社會”，那么中共創造的政黨對這個特殊“社會”治理體系的動員和集權程度就遠超傳統農業社會了。

首先是以“支部建在連上”來實現“中央集權”。其次是以“官兵平等”來處理“官僚集團”問題。最后是以“根據地”反向利用“行政區劃”問題。

如果借鑒“現代民族國家構建”的視野，則中西方在這個命題上走了兩條有相似之處但也有較大區別的道路。“黨軍關系”也正是在這個邏輯和框架下進一步持續影響后來的“黨政關系”。因為無論是軍隊還是政府，都是大型科層化組織，在促進國家對社會的資源汲取和集權控制方面，都起到了類似的功能，這也是現代國家與傳統國家的重大區別。

在戰爭導致集權和戰爭催生民族國家這兩個環節上，中西方是比較相似的。中西方的區別在于民族國家形成過程中的具體路徑和政權形式有所不同。西方現代民族國家構建的過程，同時也是他們反封建斗爭的過程。但中國在這個轉型過程中，并不面對一個“反封建”的任務，反封建任務在兩千多年前的秦漢時期已基本完成。所以中國的現代民族國家建構過程中，并不存在以分權為基礎的整個國家治理體系建構的堅實基礎，而只能是一個傳統“郡縣國家”治理體系的衰落后再度恢復和加強為“超級郡縣國家”的過程。在這個過程中，戰爭起到了關鍵催化劑作用，而具體機制就是從“黨軍關系”入手的。

計劃經濟：“超級郡縣國家”在工業革命中的定型

戰爭環境下鍛造的“政治科層化”的高度集權“黨軍關系”模式，是如何傳遞到新中國成立后的國家治理體系中的，其能夠延續下來的客觀基礎是什么？盡管克服從清末以來中國“一盤散沙”所導致的困局是精英們的整體共識和心理基礎，但具體組織起來“上下同欲”達到一個“整體社會”，還是社會主義理論體系和工業革命具體任務緊密結合的背景在起作用，而計劃經濟則是一個高度有效的手段。

首先，計劃經濟為“中央集權”提供了新的內在需求。除了馬克思主義理論系統原來對于社會主義的定義和設計之外，工業革命深入開展的客觀邏輯也是清晰的，其并非是一個需要高度創新的過程，而是有固定的步奏和程序。其次，“黨政關系”初現。戰爭年代的“黨軍關系”采取高度集權模式的必要性無需過多論證，其客觀合理性和現實績效顯而易見。“黨政關系”處理起來比“黨軍關系”更為復雜，因為“黨軍關系”因任務單一可以實現“高度集權”，而“黨政關系”卻因為事務繁雜而天然要求政府從政黨那里“分權”。再次，城鄉二元結構。我們需要注意的是這樣一種經過高度組織、服務于工業革命的社會結構也是“高度靜態”的，其對以高度集權為特征的“超級郡縣國家”治理體系本質上是支持的。最后，強干弱枝的行政區劃。在革命戰爭年代，從屬于軍事斗爭的行政管理必然是“大區”，但建國后這種做法顯然對鞏固中央集權是不利的。50年代，中央即將軍區拆分增設。甚至在邊疆地區的局部區劃調整上也無不滲透著維護國家統一的深謀遠慮。

保障市場：改革開放中“超級郡縣國家”的升級

90年代初期的蘇東劇變以及此后中國與西方關系的緊張，使得人們不得不重新思考全球化時代的中西關系對抗性的一面，而一改80年代整個社會對西方的過度樂觀和親和心態。

其一，統一市場需要中央集權。其二，行政體制改革持續不斷。其三，基層社會的“緊密型集權治理”。黃宗智曾概括中國傳統社會的基層治理是“集權的簡約治理”，那么現代中國的基層社會正在經歷著從“鄉土中國”向“城市中國”的轉型。這種基層社會的治理，會繼續傳承中國“中央集權”的傳統治理思路，并借助“資金”、“技術”、“人力”等要素的不斷“密集化”達到前所未有的深入程度，中國式的治理始終體現了一種緊密的“國家-社會”關系導向，筆者將此概括為“緊密型集權治理”。其四，行政區劃的“縱向突破”與“橫向重組”。市場化帶來的人口大流動社會，深刻改變了中國的人口分布格局，而行政區劃最核心的原則就是“人口”，因為“事隨人走”。東部地區和中西部的大城市成為新的人口聚居區，而原有的行政區劃及其相關行政人員編制等，顯然無法應對迅速增長的常住人口，出現了“向上升級”和“向下生級”的“縱向突破”。

小結

中國國家治理體系的現代演變首先是淵源于其傳統“郡縣國家”體系，而且這種傳承上千年的“超穩定”現象之核心內容是“先進”的，至少是有較大積極意義的，并非如一些人認為的“停滯”“落后”等色彩。爭議的焦點無非在于“集權”問題，如果我們撇開西方近代在此問題上刻意的意識形態化的貶損和污蔑，將集權與分權作為具體治理方式看待，會發現更多有益的內容，或者將其更換為“整合”與“分化”也具有同樣的理論啟發意義。

中共在現代中國治理體系中所扮演的關鍵性角色就在于其“整合性”，抑制和克服各種內外部和主客觀因素帶來的“分化”和“解體”風險。如何在一個“大分化”和“大流動”的時代保持“整合”（團結），依然是一個世界性難題。