公民評議地方政府績效的有效性分析

劉瑁

摘要：20世紀90年代以來，隨著政府與市場、政府與公眾之間關系的變化，公民民主意識的逐漸增強，政府公共事務治理方式也發生了變化，政府被賦予了更多地吸納公眾參與公共行政的責任，更多地關注公共服務的質量和公眾的滿意度。在這種發展趨勢的推動下，西方國家掀起了“政府再造”的熱潮，我國于1998年開始相繼在各地掀起公眾評議地方政府績效活動的熱潮，旨在政府績效評估中廣泛引入公眾參與來提升政策的貫徹執行能力、推進行政體制的革新、提高政府的行政效率，提升服務質量。

關鍵詞：公眾評議 地方政府績效 問題 建議

一、公民評議地方政府績效的基本概念

“績效”一詞的涵義豐富，通常情況下包含三層含義：經濟、效率與效果。其中，經濟是指以最小可能成本的供應與采購來維持既定服務品質的公民服務，它關心的是投入的數量而不關心產出與服務品質。效率是指投入與產出之比，其指標通常包括服務水準的提供、活動的執行、每項服務的單位成本等。效果是指實現目標的程度，其指標通常以產出與結果之間的關系加以衡量，它只關心結果。“地方政府績效”就是指政府部門的成績或表現，包括經濟、效率與效果三個方面。

“公民”是指具有一個國家的國籍，根據該國的法律規范享有權利和承擔義務的自然人。從其產生來看，公民作為一個近現代意義上的法律概念，是和民主政治緊密相連的。“公民評議地方政府績效”則是指那些接受政府服務對象，包括個人、非營利組織和企業，對地方政府的成績或表現進行的評價。與傳統自上而下的政府績效評估不同，公民評議政府績效是外部對政府部門的評價，是一個開放的系統，評判權歸公民所有。

二、公民評議地方政府績效的個案分析一杭州綜合考評模式簡介

（一）評議對象。根據參評單位的不同情況，分為綜合考評單位和征求意見單位。其中綜合考評單位主要為：相對其他部門來講提供社會服務較多的政府部門、黨群部門、事業單位等，征求意見單位主要為：對其他部門來講提供社會服務較少的政府部門、黨群部門、事業單位等。

（二）評議內容。主要從三個方面進行評價：第一、服務態度和工作效率：包括各參評單位工作人員的服務態度、服務水平、辦件效率等情況。第二、履職的廉潔守紀情況：具體指各參評單位提供服務的公平、公正、公開、廉潔、守紀等情況。第三、工作效果及影響：具體指各參評單位的工作服務效果以及社會反響等內容。各投票人員根據上述情況，對各單位進行分析后，作出綜合評價。

（三）評議主體及權重設置。考慮到由公民來評議地方政府績效的困難性，杭州市在選擇評議主體時按照五大要素來選擇：代表性、廣泛性、適合性、公正性以及經濟性上的合理性。并根據實際情況對不同的黨政部門的來自不同層面的選票在統計時賦予不同的權重。

（四）網上評議及結果運用。為進一步拓寬人民群眾參與評議和監督的渠道，杭州市還開展了網上評議工作，杭州市民郵箱用戶和手機用戶均可參與網上評議，同時通過網絡廣泛征集民意、收集建議，并將評議結果在“中國杭州”政府門戶網站同步公示。

三、公民評議地方政府績效的問題分析

（一）公民參與評議的廣度與深度的有限性。公民應該要參與績效評估和后續相應改進的全過程，但是目前在不少群眾評議活動中，公民只參與了少數的環節，大部分僅僅停留在表面而沒有深入、持續的跟進。比如大部分評議活動中，公民參與的環節主要是填寫滿意度問卷或提出綜合意見建議，評議結果也只是向群眾通報。公民很難在績效評估和改進的過程中發揮作用。

（二）公民參與評議的方式的單一性。公民對地方政府績效進行評議的方式比較單一，多以電話滿意度評價為主，且評價內容比較單一，多數集中在社會治安等方面。而對于大型市政建設、重大民生問題等內容，公民無法對參與并評議。

（三）評議內容和評價指標的設置比較籠統。通過案例發現，公民評議地方政府績效的指標設計過于簡單，僅憑“滿意”“不滿意”等籠統的回答，針對性不強。此外，公民滿意度并不能完全反映服務的質量。

（四）評議活動的組織領導角色模糊。當前許多地方開展的評議活動，組織方大部分是地方政府或者相關部門，雖然大部分部門引入公民評議目的是為了增加政府部門工作的積極主動性，且很多地方引入了末位淘汰或末位處罰等機制，但從評議內容指標、到評議資料收集、整理、匯總、分析、結果公示等流程幾乎全部由地方政府部門負責，由于評議結果影響到政府各部門的切身利益，因此各政府部門對最后的評議結果的客觀、準確、公正性還是會有一定的影響。

（五）評議結果的公示和利用率不高。從案例及各地的情況來看，大部分公民參與的地方評議的結果都未進行公示，就算公示的也只是對結果進行公示，核心內容、針對結果的改進及下一步措施都沒有公示，公民無法對評議結果進行跟進監督。

四、強化公民參與評議地方政府績效的建議

（一）強化公民參與意識，加強公民參與的廣度和深度。在當前體制下，強調公民參與，推動公民參與政府績效評估是一個涉及政治和行政管理體制改革的系統工程。目前由于我國公民參與的能力和層次較低，建議建立健全相關的教育和培訓制度，強化公民意識，保障公民參與的積極性和規范性。同時加大引導力度，讓公民積極參與到評議地方政府績效的工作中來，讓公民從被動參與者轉變為地方政府的信息供給和決策供給。

（二）建設內容完善和指標明確的評議體系。滿意度測評內容單一，作用也比較有限，因而要建設內容完善和指標明確的評議體系。立足于公民獲取政府服務的實際，科學設置的評價內容和評價指標。要確保評議能準確反映真實情況、反映被評議對象之間的差別，為獎罰提供可靠有效的根據。

（三）注重評議結果的公示，提高利用率。對公民參與評議地方政府績效的，要將評議內容、結果及時公示公開，并對民眾在評議中提出的問題要有進一步的措施，確保民眾的全程參與。同時應當明確公民評議應當與人大代表、政協委員的評議結合，適當情況下引入第三方機構共同評議，使得評議結果更全面、客觀，覆蓋面更廣，為推進公民參與、民主監督發揮重要作用。