中國社會主要矛盾變化背景下行政復議職能作用發揮路徑探討

董醒儒

在黨的十九大報告中，習近平總書記對我國社會的主要矛盾變化作出了準確論斷，明確提出我國社會的主要矛盾轉化為了人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發展之間的矛盾。今年，是改革開放40周年，經過這些年的不斷發展，我國的社會生產力水平已經進入世界前列。與此同時，隨著人民生活的不斷改善，人民對美好生活的向往也就更加強烈，這種向往不僅是對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。在人民群眾對法治提出更高要求的背景下，行政復議作為行政機關內部的糾錯機制，是化解行政爭議的重要一極，更應在化解社會矛盾糾紛方面發揮積極作用，滿足人民群眾對公平、正義的美好向往和追求。在此，筆者試圖從當前我國矛盾糾紛的現狀分析以及行政復議重要作用談起，提出一些強化行政復議職能作用發揮的看法。

一、我國行政爭議現狀分析

當前，我國行政爭議較多，主要存在以下四個主要特點：

（一）主體上的群體性特征明顯，往往以弱勢群體居多。從主體來看，一般都是以謀生能力較差、處于弱勢地位的人員居多，且大部分關系到自身的生活生計。許多矛盾糾紛并非只涉及到一人一地一事，而是群體性利益糾紛。比如我們經常聽到的征地拆遷問題，一片區域的拆遷涉及到群眾的切身利益，往往帶有普遍性，個別群眾為了一己之私，不滿足于通過正常程序解決問題，而是認為只有把事情鬧大，施加壓力，才能迫使有關部門和領導及時解決問題。同時，因違法施政、執法不公、干部不廉導致干群矛盾凸顯，老百姓在解決行政爭議時呈現一定的組織化傾向，通過擴大規模和影響，以及采取不當的過激行為，給黨委政府施加壓力，進而尋求問題解決。

（二）內容上的利益性特征明顯，往往以追求實際利益為目的。隨著改革的深入發展，尤其是受到市場作用的驅使，“金錢至上”的觀念逐漸深入人心，功利主義價值取向逐漸凸顯。比如在職工下崗補貼、工資福利待遇發放、城市房屋拆遷、修路占地補償等涉及群眾切身利益的問題，在利益驅動下，部分群眾借機斂財，一旦達不到目的就聚眾挑起矛盾糾紛，導致行政爭議不斷。

（三）形式上的偏激性特征明顯，往往調處難度較大。在改革開放的今天，利益性矛盾已經取代人際關系糾紛，成為行政爭議的主流。經濟利益與權力利益、現實利益與長遠利益、個人利益與群體利益相互交叉、相互糾合，同時，我國人民群眾法治觀念和權利意識不斷增強，對于行政機關處理矛盾糾紛工作提出了新的挑戰和考驗。比如，經濟社會轉型引發大量勞動爭議、醫患糾紛、建設拆遷等“熱點”“難點”問題，一旦發生，當事人的情緒很容易被不法分子進行煽動，導致無法調解出現重大群體性事件，給國家繁榮穩定帶來極大的隱患。

（四）成因上的誘發性特征明顯，往往具有較強的政策性。引發行政爭議的原因多種多樣，既有體制機制因素，更有政府政策制定和落實的不當甚至錯誤造成行政爭議產生，比如，由于新舊政策銜接不及時或行政行為失范，或者政策解讀不到位造成當事人利益預期過高，都會引發行政爭議的產生，而行政爭議的政策性誘因，也極易導致群體性過激行為。

二、行政復議工作的重要意義

面對當前行政爭議紛繁復雜的嚴峻挑戰，加強行政復議工作具有不可替代的重要意義：

（一）行政復議是推動法治政府建設的重要載體。在社會主要矛盾變化的今天，我國正處于全面深化改革的攻堅時期、實現國家治理體系和治理能力現代化的關鍵階段，行政復議作為解決行政爭議的重要渠道，無疑是加快建設法治政府、構建和諧社會的重要環節。通過行政復議對行政案件的辦理，上級行政機關可以對下級行政機關的具體行政行為進行審查，并對下級行政機關違法或者不當的具體行政行為做出相應的糾正決定，這樣就可以實現人民群眾對公平、正義的滿足。在新的歷史時期，法治將再一次承擔起引領改革、助推改革、護航改革的偉大歷史使命。進過對近幾年全國行政復議、行政應訴案件統計數據分析可以看出，在土地征收、房屋拆遷、工傷認定、社會保障、信息公開、環境保護、治安處罰等社會熱點領域，通過行政復議化解的行政糾紛數量不斷增長。同時，通過行政復議工作，倒逼行政機關及其工作人員嚴格依法行政，全國各級行政機關及其工作人員的依法行政意識、能力和水平都得到明顯提高，行政復議推動法治政府建設的作用正在不斷凸顯。

（二）行政復議是加強和創新社會管理方式的重要方式。面對行政爭議高發的態勢，倒逼我們黨委政府要加強和創新社會管理方式，進一步加強和完善黨和政府主導的人民群眾權益維護機制，而行政復議作為一種高效、便民的救濟方式，無疑是實現這一任務目標的重要方式。以2015年為例，全國審結行政復議案件142139件，其中，作出維持決定77596件，僅占54.59%，大量違法或者不當行政行為得到糾正。據有關部門統計，一半以上的行政復議案件都得到了圓滿解決，一半以上的行政爭議的在基層通過復議渠道得到及時妥善處理。同時，從利益協調機制層面看，行政復議可以更好地將社會轉型期各種錯綜復雜的行政爭議納入行政程序予以妥善化解，將矛盾糾紛化解在基層，從而更有效地實現創新社會管理的初衷。

（三）行政復議是進一步優化整合行政救濟資源的重要媒介。在當前行政爭議多發的背景下，我國正積極構建包括行政調解、行政裁決、行政復議、仲裁、行政訴訟、信訪的多元糾紛化解機制，為人民群眾更方便快捷維權提供保障。但是，由于行政復議和行政訴訟作用發揮有限，加之中國“包青天”式傳統思想影響，導致至今仍有不少人將信訪作為解決矛盾糾紛的首選，形成了“大信訪、中訴訟、小復議”的行政救濟格局。從行政復議的制度設定上來看，它無疑具有便捷高效、解決實際問題的優勢。從過往的數據來看，2014年、2015年全國分別受理行政復議案件149222件、147796件，與此同時，全國應訴案件卻僅有82114件、145351件，均低于同期行政復議案件數量，行政復議化解大量行政爭議的價值毋庸置疑。因此，在構建多元糾紛化解機制的過程中，將行政救濟資源更多地向行政復議傾斜，充分發揮行政復議在化解行政糾紛中的主渠道作用，對于優化整合行政救濟資源，保障人民群眾對公平、正義的追求意義重大。

三、制約行政復議作用發揮的問題

我們在看到自《行政復議法》公布施行以來，各級行政復議機關認真履行行政復議法定職責取得顯著成效的同時，更應清醒地認識到行政復議行政復議作用發揮的諸多問題。

（一）思想認識上存在偏差。當前，學界對行政復議的性質定位不明確，這不僅關系到行政復議立法的價值取向，更關系到整個行政復議制度的構架，以及行政復議工作的發展方向。在工作實踐中，尤其是在市縣兩級，仍有部分地方和部門領導對行政復議工作認識不到位，更不知道行政復議工作應當加以重視，有時把行政復議與信訪混為一談，寧可疲于應付信訪、忙于應對訴訟，也不愿意做好行政復議，人員配備、經費保障等都不到位，嚴重影響了行政復議作用發揮。

（二）體制機制上存在制約。我國《行政復議法》頒布實施已經快20年了，作為行政機關內部“辯是非、斷曲直、定紛爭”的準司法性救濟制度，要求行政復議工作從機構到人員，必須體現一定的專業性和超脫性。但是，目前，行政復議工作機制依然套用一般的行政程序，實行行政首長審批制。同時，諸如申請人的義務規定不明、行政復議決定可執行性問題等，不能從法理上促進行政復議工作的開展，導致行政復議工作社會認同度不高，弱化了行政復議化解行政爭議的效果。

（三）人財物配置不夠到位。與行政復議功能作用發揮呈現鮮明對比，行政復議機構不健全、專業人員短缺、工作條件不足等矛盾極為突出，行政復議的基礎建設相對滯后。例如，市、縣兩級政府無疑行政復議任務非常繁重，但卻大量存在行政復議機構不健全、行政復議人員嚴重短缺的問題，有的雖然設置了機構、配備了人員，但是無辦案場所、無辦案經費、無辦案裝備的“三無”現象尤為突出，嚴重制約了行政復議功能的發揮。

（四）協調銜接機制不夠順暢。在行政復議工作實踐中，由于制度層面和工作層面的制約，行政復議與行政訴訟、信訪之間相互掣肘的問題非常突出，無法行政合力化解化解行政爭議，造成了行政資源的浪費。當前，我國正在自上而下推進完善矛盾糾紛多元化解機制構建，正是理順相關利益訴求、救濟機制之間銜接配合關系、形成制度合力的題中應有之義。

四、加強和改進行政復議工作的對策建議

結合存在的問題，筆者認為在中國社會主要矛盾發生變化的背景下，要想充分發揮行政復議職能作用，需要在實際工作中注意把握五個方面。

（一）注重理念轉變與責任落實有機統一。做好新形勢下的行政復議工作，關鍵在于樹立依法法治理念，并抓好工作責任的落實。對此，應當抓好“關鍵少數”。各級各部門領導干部應當樹立依法行政的理念，樹立既重視信訪工作、也重視行政復議工作的理念，只有重視行政復議工作，才能在工作落實上有所作為。具體到行政復議工作責任落實，應當加大對各級政府行政復議的考核力度，充分發揮考核對復議工作的推動作用，通過剛性有效的考核約束，倒逼行政復議工作各項任務真正落到實處。

（二）注重體制改革與整合資源有機統一。創新是推動工作進步的不竭動力。各級各部門應當積極推進行政復議體制改革，進一步探索進行體制機制改革，進一步整合地方行政復議資源，可以通過建立健全涵蓋行政復議與信訪、訴訟、行政調解等多種救濟渠道的多元矛盾糾紛化解機制，進一步發揮行政復議在化解行政爭議中的主渠道作用。近幾年，山東正在大力推行以集中行政復議職權為中心的行政復議體制改革，探索完善以政府主導、專業保障、社會參與、民主決策為主要內容，就是對行政復議體制改革和整合資源的有益探索，通過體制改革整合了行政資源，煥發了行政復議工作的生機與活力，最終實現了提升行政復議審理組織的權威性、專業性和公信力的目的。

（三）注重工作機制創新與復議權威性公信力提升有機統一。創新是做好行政復議工作的基礎和先決條件，更是提升行政復議權威的助推器。今后，各級行政復議機關應當積極探索完善行政復議運行新機制，促進案件辦理規范高效運行，以工作機制的規范倒逼行政復議辦案質量，從而提升行政復議權威性和公信力。應當積極推行案件辦理“繁簡分流”，進一步方便人民群眾維權。要大力推進行政復議規范化建設，提升行政復議辦案質效。通過加大公開聽證力度，尤其是針對土地征收、房屋拆遷等重大、疑難、復雜案件，推行行政機關負責人參加聽證，切實提升行政復議權威性。充分借助現代化電子信息技術，搭建行政復議管理平臺，實行行政復議網上全流程辦案，進一步推進行政復議公開和電子檔案，實現案件實時統計、全程監督，全面提升行政復議公信力。

（四）注重糾錯功能與源頭預防有機統一。加強行政復議工作，既要注重個案糾錯，又要關注社會整體效果，更要注重從源頭預防實現長效治理，只有這樣，才能使行政復議工作永葆生機與活力。要樹立全國行政復議“一盤棋”觀念，防止因個案的不當造成全社會效仿的負面效應，要注意典型案件的示范引導作用，積極實現以點帶面，進而解決一類共性問題的正面引導效應。應當注重行政復議工作對行政爭議源頭預防的作用，通過加強行政復議和行政監督的聯動協調機制，在復議案件辦理中，對于具有示范效應的典型案例和在具體行政行為中出現的明顯漏洞和共性問題，應當在作出行政復議決定的同時，一方面，對發現的問題，通過情況通報、發送行政復議建議書、意見書等方式，指明被申請人行政行為的錯誤和不足，明確提出整改的具體方式和措施，要求限期予以糾正；另一方面，及時向行政執法監督部門移交線索，由行政執法監督部門進行規范約束，通過雙管齊下，不斷提高行政機關工作人員行政執法能力和水平，規范行政決策和行政執法行為。

（五）注重從大局出發與加強自身建設有機統一。任何工作的成效都離不開黨委政府的領導，今后，各級黨委政府，必須把行政復議工作納入到中心工作中去推動部署，只有這樣，行政復議工作才能煥發強大的生命力。行政復議機關應當摒棄“就復議而復議”的錯誤觀念，圍繞經濟社會發展大局和群眾關心的熱點、難點問題開展工作，努力追求法律效果與社會效果的有機統一，不僅為老百姓維權，也要為黨委政府排憂解難。打鐵還需自身硬，各級黨委政府，必須高度重視行政復議機構和隊伍建設，尤其是承擔絕大部分任務的基層行政復議工作，要在人力、物力、財力方面予以傾斜，尤其是高度重視行政復議隊伍建設，加強人員配備，更要創造條件提高工作人員的素質，為基層開展行政復議工作、做好行政復議工作奠定基礎、提供保障。行政復議工作只有從大局出發，才能得到黨委政府的重視，反過來推動黨委政府對行政復議自身建設的關注與投入，二者相輔相成，共同發力，才能切實發揮行政復議在服務大局方面的強大生機，并最終實現行政復議制度設計的初衷。