城市多中心發展模式與北京通州副中心的形成關系分析

宋梅

摘要：自進入21世紀以來，北京人口的快速增長和日益加劇的交通壓力，使得北京的城市發展受到了前所未有的挑戰，原有的、緊湊的中心城區功能迫切需要向不緊湊的、多中心區域轉移。盡管關于城市多中心的理論爭論難分高下，但隨著時間的推移，特大城市建立多中心結構模式不容置疑。以都市區為中心，建立多個不同程度的就業副中心，對城市空間格局的改變形成重大影響。無論是通州行政副中心的確立還是雄安新區的規劃，都是北京在“大城市病”的壓力下選擇的多中心空間重構道路。通州作為行政副中心的定位確立后，中心城區的人口、功能如何順利轉移到通州地區，從而形成對中心城區功能的互補，而不再是傳統意義上“攤大餅”的延續。副中心形成的關鍵因素在于引導有就業增長潛力的單位搬遷到通州，提高通州區單位面積的就業密度和經濟密度。

關鍵詞：特大城市 多中心 就業密度

自進入21世紀以來，北京人口的快速增長和日益加劇的交通壓力，使得北京的城市發展受到了前所未有的挑戰。原有的、緊湊的主城區功能迫切需要向不緊湊的、多中心區域轉移。盡管關于城市多中心的理論爭論難分高下，但日益走向多中心的特大城市模式已成為全球各主要大城市的首選。無論是通州行政副中心的確立還是雄安新區的“千年大計”，都是北京在“大城市病”的壓力下選擇的疏解手段之一。通州作為行政副中心的定位確立后，中心城區的人口、職能如何轉移到通州地區，從而形成對中心城區功能的互補，而不再是傳統意義上的“攤大餅”。本文將重點從文獻資料和理論的層面來討論為何全球各大城市從20世紀60年代開始紛紛選擇從緊湊的單中心向不緊湊的、多中心模式轉變，轉變的動力與背后的原因是什么；在單中心向多中心轉變后，老的中心城區與新的中心城區之間關系如何，是互補還是新區興起、老城區衰落；在選擇性遷移、就業增長和區域職能的專業分工方面是否朝著越來越清晰的多中心方向發展？在借鑒全球各大城市多中心發展模式的經驗和理論基礎之上，重點探討以下三個方面的問題：（1）什么因素推動北京向多中心模式發展，通州作為北京多中心發展模式的一個“中心”如何有效發揮非首都功能的轉移和北京新政務區的發展？（2）行政副中心的遷移過程是否可以平衡通州職住功能，有哪些措施可以逆轉目前“潮汐式”的交通狀況？（3）在就業密度和經濟發展功能方面，行政中心的遷移是否會促進北京地區的城市發展越來越走向多中心？

一、從單中心向多中心轉變的動力分析

在本文的第一章節，我們將首先選擇最近的文獻資料和現實問題來討論近年來城市空間發展的最新動態和位置的改變，討論北京選擇多中心單元發展的背景與原因。自上世紀60年代以來，歐美發達國家的大城市都從不同程度上經歷了從唯一的、緊湊的單中心向離散的、多中心的發展模式轉變。家庭汽車的迅速普及、高速公路的發展和中心城區地租價格的日漸攀升，導致了西方中心城區功能在過去的幾十年中發生了巨大的變化。傳統的商業中心區空間畢竟有限，富人為了更好的居住環境主動搬離中心城區，選擇郊區居住，而老城區的住宅留給一批有問題的人群，比如貧困戶、非西方移民、吸毒者、失業者和無家可歸的人，當然在新的就業中心形成后，在依賴于制造業為主的大中型城市中，例如底特律、匹茲堡、利物浦和謝菲爾德等，有關“老城區”的負面影響經常被報道。但部分城市老城區的衰落，絲毫沒有影響副中心數量的增加。美國各大城市副中心的數量逐年增加。1991年Genevieve Giuliano和Small根據就業密度超過某一確定閾值，來判斷某區域是否形成了“副中心”。根據他們確定的評估標準，洛杉磯已經有29個分中心。1994年，Samll和Song的研究解釋了洛杉磯地區人口密度的變化，發現1970年的洛杉磯有5個分中心，而到了1980年增加到8個。因此，單中心的假設幾乎都被越來越多的城市發展實踐所否定。Cervero和Wu在1997年的研究中發現舊金山灣區已有22個分中心：McMillen使用了1980年和1990年的數據，發現芝加哥在1998年已有15分中心，預計到2020年將達到24個。為了量化分中心的規模和結構，美國學者逐步探索城市在從單中心向多中心方向發展后土地價格、人口密度和就業密度的關系模型。

奧德蘭德的模型也許是最簡潔而又有解釋力的諸多模型之一。奧德蘭德假設城市是有一定數量的、離散的土地所包圍，城市內部可以生產出價格相對平均的商品，相對平均的價格既可能是規模效應的后果，也可能是集聚效應的產物。分散發展有利于減少土地成本，擁擠也會造成效用損失。通過非線性規劃模型將人口和商品的生產分配到不同區域，以盡量減少擁擠、通勤成本、生產成本和實際收入損失的總和。每當中心區的生產成本上升，邊際效益遞減時，就更多的工人分配到城市的其他地區，讓城市范圍擴大，促進商品的生產和滿足人口數量的增加。因而，每個城市都可以有多個中心，地租級差是北美和歐洲城市多中心形成的重要原因，但就業密度在新的分中心形成過程中增加，而人口密度下降是一個城市多中心形成的結果。伴隨著分中心數量的不斷增加，在北美和西歐的城市研究中出現了“無邊界的城市”、“邊緣城市”、“后郊區”、“無序的郊區”等新概念，這些新概念反映了西方學者對城市無序向郊區發展的擔憂。“城市蔓延”概念的出現，本意是用來形容一個城市的居民住得離城市中心越來越遠了，每天穿過大片的空地或農田去郊區工作，蔓延的問題是由郊區能提供的工作較少，人們依然在中心城區工作。如果某一類型的工廠或公司被限制到郊區，工人們居住在附近，既可以減少通勤費用，又可以節約住房成本。在郊區發展城市的分中心，僅僅依賴于住房和基礎交通設施的快速建設仍然不夠。通州在作為北京行政副中心之前，就曾有過近20年作為新城的歷史，承載了北京東部城區（國貿）就業人口的居住功能，為大量涌入的外來人口提供可以買得起的住房，緩解了北京的住房短缺問題。通州在新城建設階段，為北京的多中心發展模式奠定了一定的基礎，但通州在城市的商品生產和服務領域始終沒有找到一個恰當的定位，本地就業率極低，中心城區依然是通州人口的就業“圣地”。

二、遠低于核心功能區的經濟密度

從2015年北京市的人口密度和GDP統計數據來看，通州區比北京核心功能區（東城、西城）的人口密度低15倍左右。如果僅從人口密度1521人/km²來看通州的人口集聚程度并不算低，已經高出北京市的平均人口密度。但為什么通州的新城建設沒有形成有效的“中心”？以Mcmillen D P為代表的美國城市結構理論家認為就業密度是評價“中心”的關鍵。他認為不論城市是單中心還是多中心，“中心”的定義都可以從以下兩方面著手：（1）比附近地區有著更高的經濟密度；（2）對城市的經濟總量有顯著影響。

以北京市核心功能區的西城區和通州區進行比較，在2015年西城區每平方公里創造了64.12億的GDP，而通州單位面積則僅創造了0.66億元，懸殊接近100倍，通州地區的經濟密度0.66億/km²低于北京市的平均數1.4億/km²，人口密度1521人/km²高于北京市的平均數1323/km²

2015年北京市西城、東城、通州人口密度和經濟密度統計表（表

根據北京市第三次經濟普查數據顯示：2013年末，北京市第二產業和第三產業法人單位共有從業人員1111.3萬人，而通州區二、三產業從業人員為40.3萬人；西城區二、三產業從業人員為117.00萬人；東城區為85.6萬人，根據這一數據不難算出通州在就業密度和首都功能核心區之間的差距，通州的就業密度是0.04萬人/km²，而東、西城均在每平方公里2萬人以上。

2013年北京市西城、東城、通州就業人口密度統計表（表2）

根據表1和表2的數據對比，可以得出以下結論：通州在副中心的建立過程中，人口密度的增加并非重點。因為通州區的人口密度高于北京市的平均人口密度，而就業人口密度0.04萬人/km²低于北京市的平均就業密度0.07萬人/km²。通州區作為北京市的一個近郊區，又被定位于北京市的行政副中心，北京市政府可以通過行政的力量引導中心城區有經濟增長潛力的企業扎根通州才是關鍵。通州沒有經濟總量、就業密度的增加，就難以形成事實意義上的“中心”。那么通州現在定位于北京行政副中心職能之后，通州地區的人口、功能會在多大程度上發生變化？哪些新舉措將可能會將中心城區的人口、功能真正轉移到通州？

三、促進就業密度增加的政策措施

傳統城市結構的理論模型是基于所有工作都位于CBD的假設，雖然這個假設從來都不是真的，但它為研究提供了一個有用的近似值。因為CBD的位置是眾所周知的，通過對房價，地價，人口密度和通勤距離以及其他感興趣的變量進行建模。但近年來城市經濟學理論和實證研究都在表明：一個特大城市可以有更多的就業副中心，超越傳統單中心城市的CBD就業總量。即使是單中心城市，也可以分散就業。

北京自2004年起就開始調整空間布局，提出了“兩軸-兩帶-多中心”的城市空間結構規劃。北京市有中關村科技園區、金融街、經濟技術開發區、商務中心區（CBD）、臨空經濟區和奧林匹克中心區六大高端產業功能區，六大高端產業功能區規模以上法人單位共吸納從業人員311.2萬人，這就意味著全市有三分之一從業人員在上班高峰期間涌向這6個地區，可以看出北京市就業空間分布的多中心態勢已逐漸明顯，常年無法解決的早、晚高峰擁堵區域正是這些就業密度高的“中心”區，特別是中關村、金融街和商務中心區。如何疏解這些高端產業功能區的人口到通州就業？那么通州需要作好哪些準備，才能承擔城市新中心的功能？

政策已經為通州區的發展提供了很好的條件。一方面，通州在宣布成為行政副中心后，北京市住建委專門發布了通州新的住房政策，保證了通州住房價格的平穩發展，不被惡意炒高，為吸引初次購房的年輕人提供了政策保護和優惠。另一方面，為了保證和京津冀地區的產業形成集聚效益，大廠、三河、香河、廊坊等公路和公共交通與北京實行“同城化”管理，防止城市蔓延的不良后果，為新的城市中心交通提供保障。三，實行了選擇性就業人口遷移，通州規劃在未來吸納60至80萬就業人口，北京市行政機關人員和科學、教育、文化從業人員將是通州就業人口增加的重點，確保了通州移民人口的“中產階級化”。把這三方面綜合起來看，大大增強了通州行政副中心的文化成就和居住環境。

在當前全球城市中心功能日益多元化的情況下，試圖制造一個完整的城市中心區可能會失敗，城市新中心的發展越來越依賴于“創意、創新、知識”，通州在這方面有政策優勢、人才優勢。到2020年，通州區將形成“一核兩區、一線兩園”的文化創意產業空間布局。其中，“一核”為“新城核心區”，將成為文化機構和文化設施的密集區，在城市景觀上形成歷史與現代交相輝映的文化街區；“兩區”中的宋莊文化創意產業集聚區將著力打造以藝術品創作、交易及衍生品開發為核心內容的新興產業鏈；文化旅游區將建設首都面向世界的現代時尚旅游目的地。“一線兩園”主要指運河沿線文化、養生、康體產業帶和以原創音樂和版權交易為特色的九棵樹數字音樂產業園、以出版發行為主導產業的臺湖國際圖書產業園。

與北美或歐洲國家不同，北京的城市問題主要是源于特大城市的人口數量巨大，城市交通擁擠不堪，此外，在傳統文化、政治制度和城市發展背景與歐美國家也存在著較大的差異，北京城市副中心的發展，并非是“自發”式的，而是在地方政府的推動下發展起來的，各級政府在其中扮演著相當重要的角色。北京市政府在新的歷史發展階段，將通州定位為行政副中心，北京市委、市政府、人大、政協四大行政機關率先于2017年底搬入通州，試圖為北京的未來發展注入新的活力，釋放北京的發展潛力，北京的多中心化發展道路取得成功已成為北京社會各界拭目以待的愿景。