網絡空間國際治理中的國家主體與中美網絡關系

李 艷

[內容提要] 近年來，國家主體尤其是網絡大國在網絡空間治理中作用的上升，成為治理進程的突出特點之一。這一方面是由網絡空間治理歷史發展階段的規律和必然性決定的，另一方面“斯諾登事件”也起到了“催化劑”的作用。該事件后，各國網絡安全關切空前高漲，紛紛采取更積極主動的措施，除加強自身能力建設外，更加大參與網絡空間國際治理進程的力度。但鑒于當前網絡安全形勢與網絡大國關系，網絡空間國際治理形勢呈現諸多不確定性，各國尤其是以中美為代表的網絡大國能否從網絡空間國際治理發展的客觀規律出發，處理好雙邊網絡關系，將直接影響網絡空間國際治理進程。

隨著網絡空間安全形勢的日益嚴峻，網絡空間國際治理重心更多地專注于網絡安全與網絡空間穩定的維護。對于網絡空間的安全威脅，究其根源，無一不是行為主體的失范，如由于缺乏能夠得到普遍認可與遵守的行為規范，國家間的網絡沖突與爭端升級；再如由于缺乏對非國家行為體的有效管束手段，網絡犯罪與網絡恐怖主義的危害巨大。國際社會普遍認識到，鑒于當前網絡形勢，這些問題的解決將更多依賴國家的作為與相互合作水平。為此，近年來國家主體作用的上升成為網絡空間國際治理的特點之一。但與此同時，隨著各國在網絡空間的博弈加劇，大國間，尤其是中美的網絡關系與合作狀況又不容樂觀，這給網絡空間國際治理的未來帶來一定的不確定性。因此，從網絡空間國際治理的視角來審視和思考中美網絡關系，對于把握當前治理形勢與未來走向具有十分重要的現實意義。

一、從網絡空間國際治理發展進程看國家主體作用的演進

鑒于網絡空間的全球性與復雜性，實踐中的網絡空間國際治理更多地表現出全球治理的特征，不僅多主體參與，決策程序多元，諸多治理議題的推進主要依賴國際范圍內的各方的協商、協調與合作。所謂網絡空間國際治理，其實就是國際社會各利益相關方(國家政府、私營部門、民間團體乃至用戶個人)著眼于全球互聯網發展所具有的技術與社會雙重影響，為促進網絡空間有序、良性發展所進行的國際協調與合作實踐活動。在這些協調合作過程中，包括國家、私營部門、公民社會乃至用戶在內的多利益相關方均需要發揮各自應有作用。但需要指出的是，在網絡空間國際治理發展進程中，受互聯網社會化發展階段的影響，網絡空間國際治理的內容與重心有所不同，呈現鮮明的時代特征，而與此相適應，在不同歷史階段，綜合來看，起主導作用的主體并不相同。國家即政府主體的作用也經歷了不同的歷史發展階段。

(一)20世紀90年代，國家主體的缺位。該時期互聯網發展處于起步與普及期，雖然互聯網從產生之初，其治理就強調“多利益相關方”參與，但實際情況上，國家主體作用長期缺位，一方面，這是由互聯網發展的客觀規律所決定，當時國際社會對于互聯網的認知主要集中在技術方面，認為互聯網作為一種傳輸與分享信息的技術架構，其本質特征是開放、自由、平等和共享，基于這種技術架構而形成的網絡空間天生具有“去中心化”與“虛擬”特質，其發展依賴于內在發展規律。因此，該時期涌現了大量專注于互聯網技術維護與標準制定的I*治理機構[注]所謂I*機構是指互聯網社會應用初期成立的諸如互聯網數字與地址分配公司ICANN)、IETF(互聯網工程任務組)、IESG(互聯網工程指導小組)與IAB(互聯網架構委員會)等，專注于互聯網運轉維護與標準制定的國際機構。，尤其是美國政府商務部決定成立ICANN來負責互聯網基礎資源的分配與管理。該時期的治理機構無論是從組織形式還是運作模式上均充分體現出當時的認知體系，開放而自由，重視發揮民間團體、私營部門和個體的作用，注重不受傳統現實社會約束限制的個性，鼓勵創新精神，注重決策過程的開放與規則的有效性，強調沒有政府參與和限制的自由和平等。另一方面，將政府等同于“控制”的認知在一定程度上壓制了國家主體應有的職能與作用。當時的治理圈甚至彌漫著強烈的網絡自由主義思潮，反對政府介入互聯網事務，擔心其“強權”、“官僚”會損害網絡平等的基本架構與影響治理的效率。這種理念與認知在互聯網出現之初，對于全球互聯網的繁榮和發展的確起到了十分積極的推動作用。[注]閆宏強、韓夏：“互聯網國際治理問題綜述”，http://d.drcnet.com.cn/eDRCnet.common.web/DocSummary.aspx?docid=1250798&chnid=18&leafid=42.(上網日期：2005年10月26日)

(二)21世紀頭十年，國家主體的作用得到國際社會的承認與重視。進入21世紀以來，互聯網已成為重要全球信息基礎設施，并以極大的廣度與深度滲透到社會的各個方面，涉及諸多領域的公共政策協調及國際博弈，以技術為中心的治理理念與相應機構設置在應對越來越多的非技術問題面前力有不逮。治理內容與重心也不再僅局限于基礎架構的運維與標準制定，而是根據現實發展需要，不斷適應新的治理需求。因此，在聯合國的推動下，國際社會開啟信息社會世界峰會(WSIS)進程，并成立“聯合國互聯網治理工作組(WGIG)”和“互聯網治理論壇(IGF)”，標志著國際社會從綜合治理角度展開深入細致的探討。2005年6月，WGIG在工作報告中對互聯網治理的工作定義為：“互聯網治理是各國政府、私營部門和民間社會根據各自的作用制定和實施旨在規范互聯網發展和使用的共同原則、準則、規則、決策程序和方案”。[注]Work Group on Internet Governance, “Background Report”，p11.http://www.itu.int/wsis/wgig/docs/wgig-background-report.doc.(上網日期：2006年9月21日)WGIG在工作報告中確定了“多利益相關方”共同參與治理進程的原則，并特別強調各國政府應在與互聯網發展相關的公共政策制定中扮演“最關鍵角色”。因此，從某種意義上講，與其說WSIS進程明確了多利益相關方模式，不如說其對該模式的強調更多旨在改變國家主體長期缺位的現象，為各國政府發揮應有之作用正名。

(三)“斯諾登事件”后，國家主體作為得到進一步提升。2013年夏天“斯諾登事件”的曝光成為網絡空間國際治理實踐進程得以極大推進的重要觸發點。在此之前，治理進程一直處于緩慢的漸進式改革中，“斯諾登事件”無疑加快了此進程，各國網絡安全關切空間高漲，其結果之一就是導致國家主體在網絡空間治理中的作為得到進一步提升。如聯合國框架下的國際電信聯盟(ITU)、信息社會世界峰會(WSIS)進程、互聯網治理論壇(IGF)職能更新，上合組織、“金磚國家”、七十七國集團甚至是二十國集團、七國集團等均在網絡議題上有所作為，更有政府主導或發揮重要影響的各項國際議程，包括“倫敦進程”和中國世界互聯網大會(烏鎮大會)。未來這一勢頭將只增不弱。政府作為力度的提升會對傳統網絡空間格局帶來何種沖擊，它們與非政府主體又會展開何種程度的控制權爭奪，誰會對未來網絡空間秩序施加更重要的影響均有待進一步觀察，但網絡空間走向“大治理”的趨勢已十分明顯，即各利益相關方如何進一步加強綜合統籌，除了要有協商平臺，更要有協同機制。但無論如何，國家主體的作為，尤其是大國之間的協調與博弈將對未來網絡空間治理走向產生深遠影響。

二、從網絡空間發展的客觀規律認識國家主體的重要性

縱觀互聯網全球化與社會化發展進程，“網絡空間”的概念與實踐是一個逐步發展的過程，從社會學的角度來看，只有當社會關系賴以發展與存續，“空間”的屬性才得以顯現。這也是為什么最初的“互聯網治理”逐漸演進為“網絡空間治理”，如果說前者更關注互聯網本身作為一項技術架構的發展，后者則更關注基于互聯網技術本身，人類社會關系與互動的變化，更加強調通過“秩序”的構建能夠使網絡空間更好地成為經濟發展的引擎、文化交流的媒介，以及社會生活的平臺。作為一個“空間”，相較于其他“空間”，其具有分層、全主體覆蓋以及權力邊界模糊等特點，而實踐證明，這些特點決定了國家主體必然發揮越來越重要的作用。

(一)網絡空間“各層”的發展現狀決定國家主體必然發揮更大作用。網絡空間是一個“分層”的空間，相較于其他傳統空間，“網絡空間”是一個比較抽象的概念。一是它有一定的物質基礎，即互聯網設施與基礎架構，沒有這個互聯互通的平臺，就沒有數據流動與信息分享的基礎；二是它不是物理的空間，而是社會學意義上的空間，即人的行為產生與社會關系存續的空間，人們利用網絡拓展社會活動，網絡空間才因此產生；三是人類在此空間的活動具體體現為信息數據內容的傳遞與共享。因此，網絡空間大致可以分為三個層次，即基礎層(互聯網物理架構與協議等)、數據內容層(網上傳遞的信息內容與產生的數據)與行為層(各行為主體在網絡空間開展的各項活動)。不同層所涉及的議題多元而復雜，沒有哪一個國家或哪一個機構能夠解決所有層面的治理問題。

從分層的角度來看，目前基礎層架構基本穩定，治理重心主要集中在內容層與行為層。其中內容層涉及國家內部的網絡管理與政策的部分屬于各國內政，但涉及跨國存儲和傳輸的部分則需要國家間的協調與協議的達成，因此國家間網絡關系對于數據與信息的全球流動至關重要，這從美歐“隱私盾協議”(EU-US Privacy Shield)[注]2016年7月，歐盟和美國就數據傳輸達成該協議，為跨大西洋兩岸數據傳輸中的個人隱私保護提供新的規范。的達成和歐洲國家推出《通用數據保護條例》(GDPR)就可見一斑。對于行為層，具體包括國家行為主體規范與非國家行為體規范，近年來，全球性網絡安全威脅尤其是國家間網絡沖突與摩擦增多，越來越多的專家認為，這些沖突與摩擦，無論是網絡犯罪還是網絡攻擊，究其根源均在于網絡空間各行為體的失范。對于國家行為主體的約束，無疑需要國家間進行協商，制定出相應的準則與規范，如上合組織框架下提出的“信息社會國家行為規范”以及“聯合國框架”下信息安全政府專家組(GGE)對于網絡空間國家行為規范的探討等。而對于非國家行為體的惡意行為，如打擊網絡犯罪與網絡恐怖主義，均在實踐中更多依賴掌握足夠資源，具備足夠能力的各國政府的投入與合作。因此，現階段國家間，尤其是大國間的協調程度與合作狀況直接影響網絡空間治理的效力與效果。

(二)各主體的戰略資源差異決定國家主體必須承擔更多的職責。網絡空間是各主體均能夠在不同程度上施加戰略影響的空間，即所謂全主體覆蓋。由于互聯網技術與應用的全球性泛在化，尤其是技術應用的“低門檻”，無論是國家還是非國家行為體均可以在網絡空間拓展活動，如國家將其作為確保戰略優勢與拓展國家利益的空間；企業將其作為推進全球貿易與跨國經營的領域；社會團體將其作為開展活動與展示力量的渠道；用戶將其作為進行社會生活與信息交流的平臺。而在其他空間，這種主體全覆蓋式的密切利益相關性并沒有那么突出，如在天、空，非國家主體能夠施加的影響有限。這也是互聯網權力結構被認為是扁平化，技術賦權使得傳統國家主導的權力結構在網絡空間發生一定改變的原因。

但實踐發展證明，這種權力結構還沒有達到質的突破。網絡空間固然是多主體作為的空間，但由于網絡空間與現實空間的高度融合和互動，非國家主體的作為或者說影響力仍然只是依靠所謂非對稱優勢，處在從無到有，從弱到稍強的階段。涉網問題即使是單純的技術問題也越來越多地與公共政策相關聯，而國家無疑在公共政策的制定中發揮著主導作用。此外，從權力與責任的關系來看，任何主體在獲取權力的同時，必須履行相應的責任，否則權力的影響力和持續性都會受到極大影響。隨著網絡空間安全形勢的日益嚴峻，在應對網絡威脅，確保網絡空間穩定與秩序方面需要提供更多的公共物品，但相較于國家主體，大部分非國家主體要么意愿不足，要么能力不夠。比如大型跨國IT企業對于網絡空間治理的重要性不言而喻，其自身也不斷聲稱要提升“社會責任”，但究其本質仍然是“逐利”的，如果公益與其自身利益出現沖突，則難以保障；再比如網絡社群，其責任與公益意識都很強，但在現實中主要依靠自發行動與呼吁，所能提供公共物品的資源相對有限。因此，相較于其他非國家主體，國家主體的戰略影響力在現階段仍然是其他主體無法超越或可以替代的，而大國的作為及合作尤為重要。

(三)網絡空間權力邊界的不明晰需要國家主體的主動作為。網絡空間是與現實空間相互嵌入的空間，傳統意義上的海、陸有天然界限，即使是天與空，亦可通過人為協商與劃定，從法律上對其邊界與范圍做出相應規定。但在網絡空間不同，從某種意義上講，網絡基礎設施延伸到哪里，網絡技術應用到哪里，網絡空間就覆蓋到哪里。因此，網絡空間與現實空間是一種相互嵌入的關系，很難將其單獨剝離出來。正是這種嵌入使得網絡空間在很大程度上仍然遵循現實空間的運轉邏輯，傳統空間賴以規范的、以國家主體為單位的國家管理體系與國際關系體系仍然適用于網絡空間。

正是基于這樣的認知邏輯，聯合國GGE報告中關于《聯合國憲章》基本精神與原則適用于網絡空間的觀點得到國際社會的普遍接受。[注]第三屆聯合國GGE報告，https://ccdcoe.org/sites/default/files/documents/UN-130624-GGEReprot 2013_0.pdf.(上網日期：2012年10月4日)但具體到落實層面，原則適用共識易達，實踐中規則發揮作用卻面臨相當挑戰。現實空間中，主權原則的確立與適用因為權力范圍和邊界的確立相對容易，如各國領土、領空、領海的劃定，各國在其管轄范圍內行使對內政策決定權與對外獨立權，在跨國事務中，基于一定的主權讓渡來開展合作。但在網絡空間，由于它本身形式上的虛擬性與運作架構的跨國性，實際上很難就所謂主權范圍做出事實上的明確，因此如何有效適用主權原則仍是當前國際社會各方的爭議焦點所在。目前能夠達成一定共識的仍然是“基于領土的”，即“對一國領土管轄范圍內的網絡設施與網絡行動”具有管轄權，而這無疑只是最小范圍的適用。這就意味著相較于傳統空間，網絡空間在主權原則適用上將更多地出現主權重疊和爭議，在處理所謂內部事務時出現管轄權異議或者應對國際事務時更多的主權讓渡，從而需要更多國家間的協調。

三、網絡空間治理視角下的中美網絡關系

綜上所述，從網絡空間特點與治理規律來看，現階段網絡空間國際治理需要政府主體發揮更加積極的作用，這也就意味著需要國家間的協調與合作。而這其中，網絡大國與網絡強國的作用更為突出。正如有韓國學者所言，如果將網絡空間視為一個社會網絡，此網絡結構中最大的特點就是“中美兩國是兩個最重要的節點”，[注]S Sangbae Kim,“Cyber Security and Middle Power Diplomacy: A Network Perspective,” The Korean Journal of International Studies Vol.12, No.2, December 2014, http://www.sangkim.net/cyber-security-mpd.pdf.(上網日期：2015年3月12日)許多相關政策的形成主要依靠二者之間的互動，而其他國家則通過與中美兩國或彼此之間發生各種“強弱聯系”，共同構成治理網絡。正是從這個意義上講，中美兩國的協調與合作在一定程度上對網絡空間國際治理進程有著重要影響。從中美兩國對網絡空間的高依賴度和戰略重視度來看，網絡空間的繁榮發展與安全穩定也符合雙方的共同利益，雙方原本應該有著更為積極的合作。但實際情況并非如此，受結構性矛盾影響，雙方在諸多治理議題上的分歧與博弈，遠超共識與合作。這種現狀反過來對網絡空間國際治理進程也帶來一定消極影響。

(一)中美兩國在網絡空間國際治理中具有合作的意愿與需求。從發展的角度看。一個“和平、穩定與繁榮”的網絡空間符合雙方的長遠利益，這一點是共識。美國明確將在網絡空間的發展優勢視為其未來保持國際領先優勢的重要領域，而中國更是得出對內建設網絡強國，對外構建命運共同體的戰略目標。尤其是當前數字經濟的發展作為未來經濟發展的重要引擎，中美雙方不僅是“領頭羊”，更是合作伙伴。美國作為網絡信息技術的發源地，一直主導全球數字經濟發展進程，美國IT巨頭構成全球網絡信息產業鏈主干，并繼續在數據庫、搜索引擎、云計算、大數據、人工智能等關鍵技術領域占據明顯優勢。而中國有著良好的數字經濟發展前景，廣闊的消費市場和迅速成長的IT企業，發展潛力巨大。著名咨詢公司埃森哲發布報告稱，到2020年，全球數字經濟可創新2萬億美元新產值，[注]“埃森哲研究：到2020年善用數字化將為全球創造2萬億美元新產值”，https://www.accenture.com/cn-zh/company-accenture-digital-economy.(上網日期：2016年12月5日)美國將從新一輪數字經濟發展中獲得5.9萬億美元的數字經濟總量，占GDP的比重為33%；而中國則有望實現5270億美元的增加值，GDP占比將達到13.3%。[注]“埃森哲：2020年數字經濟將貢獻中國3.5萬億GDP”，www.yicai.com/news/5034793.html.(上網日期：2016年11月10日)

中美雙方在數字經濟中具有互補優勢，美國具有強大的創新能力和技術優勢，而中國擁有強大的制造能力和市場容量。雙方開展合作，能夠強有力地推進全球數字經濟的發展，不僅有益于全球經濟發展，更能惠及自身。從安全的角度看。由于互聯網技術架構天然具有“端對端”與跨國性特點，直接決定任何一個國家都無法獨自應對所有網絡事務，要維護一個“開放、平等、可用和有韌性”的互聯網，各相關主體間的國際合作是確保互聯網治理有效性與維護網絡安全的必然選擇。而中美雙方作為網絡大國與網絡強國，有能力亦有責任，雙方的合作在很大程度上決定著諸多網絡問題解決進程與效果，如網絡應急事件響應、網絡犯罪執法、打擊網絡恐怖主義以及網絡空間國際規則的建立等，均需要中美雙方的共同推動。

(二)中美現實結構性矛盾在網絡空間的映射成為雙方合作的桎梏。現實實踐發展表明，理想狀態下雙方應有的合作意愿和需求并沒有轉化成相應的合作實踐，究其根源，仍然是中美關系結構性矛盾在網絡空間的映射與體現。[注]中美之間結構性矛盾是指由于中美兩國在國際體系權力結構中位置不同及利益需求的差異而產生的矛盾，并在一個時期以來主要表現為中國力量上升，利益需求擴展與美國維護其霸權安排的深刻沖突。美國是現有網絡空間國際治理體系的前驅者與守成者，更是得益者，一直致力于在網絡空間維護自己的絕對優勢與主導權，而將網絡實力與綜合國力不斷提升的中國視為在網絡空間的競爭者與對手，是實施遏制的主要對象。

早在奧巴馬政府時期美國國務院與國防部相繼推出的《網絡空間國際戰略》與《網絡空間行動戰略》中，聯合“網空”盟友，實施“網空”遏制思維就已經顯現。在之后的政策實踐中，中國成為美國開展國際“網空”戰略競爭的主要對手和實施“網空”行動的主要對象之一。2015年2月，美國家情報總監克拉珀發表《全球安全威脅報告》稱：“網絡安全問題對美國的威脅比恐怖主義更大”，俄羅斯、中國、伊朗、朝鮮被列為威脅美國網絡安全的“最大來源”[注]James A. Clapper, “Worldwide Threat Assesment of US Intelligence Community,” https://www.dni.gov/files/documents/Unclassified_2015_ATA_SFR_-_SASC_FINAL.pdf. (上網日期：2015年2月27日)。2015年4月美國防部推出的新版《網絡空間行動戰略》更是直接“點名”，明確將中國列入網絡威懾與遏制的名單[注]“美國網絡安全戰略正向‘戰略威懾和進攻行動’轉變”，《學習時報》，2015年6月15日。。隨后的年度報告基本延續了該立場態度。特朗普上臺之后，雖然其網絡政策整體有所調整，但在視中國為對手和遏制對象這一點上，仍然延續了奧巴馬政府的思路。如特朗普政府2017年12月18日發布的《國家安全戰略》和2018年1月31日首個國情咨文演講中將中國定位為主要“競爭對手”。[注]“特朗普發表國情咨文演講”，https://cn.wsj.com/articles/CN-BGH-20180131.135728.(上網日期：2018年1月31日)2018年10月，美國陸續推出新版《國家網絡戰略》與國防部《網絡空間戰略》，在進一步強調突出美國優先的同時，更是前所未有地對中國進行指責，將與競爭對手的博弈視為美國網絡戰略的首要任務。

從中國的角度來看，一方面為維護自身網絡空間利益，爭取發展權益與空間，自然謀求積極作為，反對美國的遏制與威懾；另一方面為回應國際社會相關方對中國網絡大國作為與貢獻的需求，提出了構建“網絡空間命運共同體”的戰略構想，尤其是代表廣大新興國家與發展中國家，提出改革現有網絡空間國際治理體系的要求，呼吁國際社會建立一個更加公平、公正和透明的治理體系。所以，從某種意義上講，中國是現有網絡空間國際治理體系的改革者。作為守成者與改革者，中美雙方在網絡空間的關系更多體現為競爭與博弈，合作與共識相對匱乏。

(三)中美網絡關系現狀不利于網絡空間國際治理進程的推進。作為最重要的兩大治理力量，中美兩國網絡關系不盡人意，在一定程度上給網絡空間國際治理進程帶來不利影響，成為當前治理困境的癥結之一，如網絡空間“碎片化”風險加大，治理“源動力”不足以及“制度鴻溝”難以有效彌補等。

首先，從防范網絡空間“碎片化”風險的角度看。眾所周知，互聯網最大的價值所在就是互聯互通，但隨著各國安全關切的不斷上升，網絡空間戰略競爭的加劇，網絡空間的發展呈現一定“碎片化”跡象。所謂“碎片化”，是指各國對網絡安全的關切重心從共同安全轉向自身安全，對自身網絡實力或能力的追求遠超對建立國際規范的需要，這就直接導致國際范圍內的協調機制難以發揮應有作用，國際合作進程受阻，網絡空間軍事化愈演愈烈，聯合國框架下網絡空間國際規則制定進程遭遇瓶頸。。“碎片化”并不是一個嚴格的學術用語，只是對當前一種現象與趨勢的描述，將其作為一個問題予以關注，反映出國際社會對網絡空間未來發展的擔憂。同時，各國更加傾向通過雙多邊機制與立場接近國家開展合作，試圖在網絡安全、網絡空間國際規則等方面達成小范圍共識。如七國集團、二十國集團、“金磚國家”、上合組織、東盟等均積極就網絡空間的國家責任與行為規范展開探討，并發布《廈門宣言》和《塔什干宣言》等文件。雖然區域或雙邊機制對于推進網絡空間國際治理進程而言也是重要渠道和有益補充，但客觀來講，網絡空間國際治理的基礎是共識，這個共識不僅僅是相近觀點與立場的不斷強化，更重要的是不同理念與認知的碰撞，對不同訴求的總體考慮與平衡。否則，無論是政策還是實踐都很難在國際范圍內發揮作用。

事實上，美國的網絡政策走向與中美網絡關系在一定程度上助長了這種“碎片化”趨勢。“碎片化”的根源是網絡空間信任缺失所導致的不安全感，而縱觀網絡空間發展歷程，沒有哪一件事能夠如2013年夏披露的“斯諾登事件”，對網絡空間信任造成的極大破壞。正是該事件曝光后，各國開始正視各自網絡安全的脆弱性，更加重視通過強化網絡安全能力來維護自身在網絡空間的戰略利益。再加上特朗普上臺后，更加明確地謀求在網絡空間的絕對優勢，注重美國自身的安全與利益，網絡政策整體傾向國內機制建設與繼續打造超強網絡實力，尤其是對競爭對手的遏制與打壓能力，導致中美網絡關系摩擦不斷。國際社會普遍認為，作為網絡強國與大國，中美兩國網絡關系走向無疑對國際社會各方有著強大的示范效應，當這種效應是消極的時候，其不利影響無疑也是巨大的。目前這種“碎片化”的趨勢已引發國際社會各方的普遍擔憂，因此，中美雙方尤其是美國必須正視這樣一個現實，一個不斷“碎片化”的網絡空間勢必會對發展與安全形成桎梏，勢必會影響信息化推進的整體進程，而這無疑是不符合中美兩國長遠利益的。

其次，從解決網絡空間治理“源動力”不足的角度看。網絡空間國際治理作為全球治理的重要領域，在很多時候是通過全球性公共物品的提供以應對政府作為的失靈，實現治理目標。而網絡空間的所謂“源動力”就是指網絡空間國際治理進程的主要推動者或者說網絡空間公共物品的主要提供者。在網絡空間，作為互聯網發展的“源起國”與最大受益國，美國一直是網絡空間國際治理公共物品的最大提供者，但在特朗普執政后，美國網絡政策整體傾向國內，網絡外交政策總體而言更趨務實和趨利，參與國際網絡空間治理意愿和行動力持續走低，直接影響到美國一直以來倡導的“多利益相關方”治理機制的建設與實踐的推進。中國作為網絡大國，雖然對網絡空間國際治理做出貢獻的意愿強烈，但在實踐中不得不面對實力和資源有限、必須兼顧國內國外兩個大局的現實，合理分配國內外資源。再加上美西方一直對中國方案與中國貢獻采取“妖魔化”手段，使中國在國際上的話語權和影響力總體受限。因此，國際社會對網絡空間國際治理“源動力”缺失可能出現的“金德爾伯格陷阱”有明顯擔憂。

從網絡空間目前的力量格局來看，在未來相當長一段時間內，中、美兩國仍將是網絡空間國際治理進程“源動力”的主要來源。中國提出構建網絡空間命運共同體的“四項原則”和“五點主張”，明確將致力于推進網絡空間國際治理機制改革，建立更加公平、公正、透明的治理體系；美國雖然出現階段性的國際治理參與意愿下降，但經過多年來的發展，美國在網絡空間國際治理中具有全面的技術、資源、機制優勢，美國政府意愿的一時變化并不會在短時間內改變其早已在網絡空間建立起來的“多主體”(政府、私營部門與企業等)全面領先的優勢。從雙方與其他力量的對比來看，難有能與之比肩的國家。歐洲國家雖然近年來在網絡空間國際治理問題上發力頻頻，但仍主要局限在其傳統優勢領域，數字規則建立與打擊網絡犯罪，如旨在保護公民數據權利與隱私的GDPR，以及打擊網絡犯罪的《布達佩斯公約》。總體而言，歐洲國家內部還存在協調問題，在許多重大治理議題上并沒有形成有效合力。俄羅斯雖然一直在網絡空間國家行為規范領域積極作為，作為在聯合國框架下最早提出信息社會國家行為規范的國家之一，近年來一直積極參與聯合國GGE工作，但由于美國等西方國家一直以來的打壓與孤立，以及外界對其網絡政策立場的負面評價，其在國際社會中的話語權和影響力十分有限。

最后，從彌補網絡空間國際治理制度鴻溝的角度看。所謂制度鴻溝，是指在過去若干年間，治理機制雖然不斷完善和發展，但依然存在著事實層面和法理層面的鴻溝，且鴻溝仍在不斷擴大。制度層面建設遠遠落后于現實進展[注]賈慶國主編：《全球治理保護的責任》，新華出版社，2014年6月，第15頁。。近年來，網絡空間治理實踐的發展充分印證，這種制度鴻溝問題正是制約當前治理進程的重大挑戰。具體而言，主要體現在兩大方面。

一是現有制度難以容納或有效解決當前的治理問題。現代社會的復雜性和飛速發展使得制度滯后的缺陷尤為突顯，在互聯網領域更為突出，技術與應用可謂日新月異，帶來的各種安全隱患與監管難度更是層出不窮，現有的制度無法快速、有效應對這些新的治理需求。比如說全球性勒索軟件、針對重要基礎設施的網絡攻擊、物聯網安全、人工智能安全、供應鏈安全、云安全、大數據治理等都是近年來隨著新技術新應用帶來的治理議題，但對于這些議題，雖然國際社會各方已有所重視，并開始著手應對，但大多數仍處在探討摸索階段，距離有效的機制跟進還有相當距離。二是既有的國際利益格局一時難以改變，相關制度完善與創新遇到不同程度的阻力。網絡空間形勢發展迅速，各利益相關方的訴求日趨強烈，而既有制度下的利益格局出于最大程度維護自身利益的需要，在很多時候不愿意做出相應調整與改變，在事實上影響了治理機制建設的有效性。這也是近些年來治理機制的改革成為網絡空間治理實踐進程中的頭號議題的原因。典型的例子就是ICANN改革的問題。雖然在國際社會各方的共同努力下，掌握重要網絡資源分配與管理權的ICANN正式脫離美國政府監管，于2016年10月1日正式與美政府解除合同關系，成為一個真正受“全球多利益相關體”即“賦權社群”(EC)監管的國際化機構，但受機制慣性和利益分歧，后續改革工作的推進并不盡人意，如政府專家咨詢委員會(GAC)在“賦權社群”(EC)機制中還未能切實發揮作用。由于無法選出能夠代表所有成員國家政府的代表，使得GAC缺席EC的首次工作會議。再如ICANN司法管轄權問題也還在爭議中。這些機構改革面臨一些客觀困難，但更多的還是相關方背后的利益考量和不愿真正做出改變的慣性思維。

對于前一種鴻溝，中美雙方都應該有強烈的意愿進行彌補，因為中美兩國對網絡的依存度高，脆弱性也就更強，再加上雙方在諸如云計算、物聯網、大數據、人工智能等新技術和新應用領域都走在世界前列，這些新領域機制的推進很大程度上必然取決于兩個國家在這個領域的作為。對于后一種鴻溝，美國作為既有機制的主要締造者和受益者，做出改變的動力有限，因此美國一直在互聯網治理體系改革問題上強調“漸進式”改進。而中國作為后來的機制參與者，在維持網絡空間穩定的基礎上，自然會有更強的意愿和動力去做出更加積極的改變。這就會出現雙方在此問題上的角力，協調的結果自然會對制度鴻溝產生直接而深遠的影響。

結 語

綜上所述，網絡空間發展客觀規律與實踐充分證明，國家主體與大國關系對于網絡空間國際治理進程發揮著越來越重要的作用，中美兩國作為當仁不讓的網絡大國與網絡強國，雙方的互動與關系對該進程的作用不言而喻。但由于中美在網絡空間的競爭與博弈，雙方網絡關系在一定程度上并未發揮應有的積極作用，反而造成一些阻礙。中美網絡關系總體受制于中美關系的結構性困境，但是網絡空間的穩定與繁榮符合雙方長遠戰略利益卻是雙方共識。中美應著眼網絡空間治理大局，從長遠利益出發，盡量去構建一個有利于網絡空間良性發展的雙邊關系與國際環境。因此，在正視中美競爭與博弈的基礎上，改進中美網絡關系，發掘更多共同利益，促進中美兩國在網絡領域的務實合作，對于突破當前治理困境就顯得至關重要。雙方有必要跳出雙邊零和博弈的思維定式，重新思考中美網絡合作的重要性與必要性。對中國而言，就是要將提出的“網絡空間命運共同體”戰略構想，通過切實的舉措予以落地。對美國而言，則需要把握國內與國際政策、短期利益與長遠利益的平衡，盡量減少其政策走向與行動對網絡空間信任與合作造成的消極影響。中美雙方需要在網絡空間共同建立有效的雙邊和多邊戰略穩定、危機管控與磋商機制，并考慮在消除數字鴻溝，幫助發展中國家加強能力建設、打擊網絡犯罪、打擊網絡恐怖主義“低政治化”治理議題方面，以及物聯網安全、人工智能治理等新興領域的機制建設上開展一些切實合作，發揮雙方合作最佳實踐的能動性，幫助雙方盡可能降低結構性困境與博弈思維的影響。○