《里海法律地位公約》評析*

匡增軍 馬晨晨

[內容提要] 2018年8月12日 簽署的《里海法律地位公約》是里海沿岸五國為解決里海法律地位之爭和促進能源開發、歷經三個階段談判的最終成果。它在充分考慮沿岸各國已達成的相關協議基礎上，賦予了里海“非湖非海”又“湖海兼具”的特殊法律地位，并制定了一套與現代海洋制度類似的里海法律制度。同時公約在具體劃界方法、安全制度等方面仍存不足。總體來說，公約給里海能源開發及運輸創造了條件，為里海地區的安全、穩定和繁榮提供了法律制度保障，對域內外國家均有重要影響，對中國加強與里海地區的能源合作、向歐亞大陸推進“一帶一路”建設也具有重要意義，并可能給中國參與里海合作帶來一定的資金技術及能源安全的挑戰。

里海橫跨歐亞大陸，不僅地理位置重要，還擁有豐富的漁業和油氣資源，自古以來就是戰略要地。蘇聯解體后，新獨立的里海國家要求重新劃分里海及其資源，并紛紛提出爭取各自利益最大化的主張，導致里海出現劃界和資源分配交錯紛爭的局面。這歸根結底源于里海法律地位的不確定性和各國對里海法律地位態度的差異。為了開發利用里海資源，里海各國圍繞確定里海法律地位等問題展開了長達22年的談判，最終里海五國元首在2018年8月12日第五屆里海沿岸國元首峰會上簽署《里海法律地位公約》(以下簡稱《里海公約》或“公約”)，①“Convention on the Legal Status of the Caspian Sea，” http://en.kremlin.ru/supplement/5328?from=groupmessage(上網時間：2018年8月12日)；“Конвенция о правовом статусе Каспийского моря，” http://www.kremlin.ru/supplement/5328.(上網時間：2018年8月12日)《里海法律地位公約》將在其交存國收到第五份批準文書之日起生效。賦予里海不同于湖和海的獨特法律地位。這不僅為里海五國進行里海劃界和資源利用提供了制度框架，還為里海地區的安全穩定、經濟可持續發展、環境保護等方面合作奠定了法律基礎，同時也為域外國家在該區域開展經濟合作提供了可能性，被譽為“里海憲章”。本文以公約談判的歷程為切入點，尋找公約談判簽署的背景和動因，總結《里海公約》的條款內容、特點及存在不足，并進而闡述公約對里海域內外國家，尤其是對中國的意義和影響。

一、 《里海法律地位公約》談判的背景與進程

蘇聯解體打破了里海原有秩序，使里海法律地位、劃界及資源分配問題集中涌現。蘇聯解體前，里海由蘇聯和伊朗共同控制，雙方通過一系列條約初步建立了里海活動秩序。1921年《蘇俄波斯友好合作條約》②20世紀30年代以后波斯正式稱為伊朗。和1940年《蘇伊通商和航海條約》(以下簡稱“1921年條約”、“1940年條約”)廢除了1828 年《土庫曼徹條約》對伊朗在里海航行的限制， 強調“在里海范圍里只允許蘇聯和伊朗的船只航行”，[注]Persia and the Russian Socialist Federal Soviet Republic-Treaty of Friendship, Signed at Moscow, February 26, 1921 [1922] LNTSer 69; 9 LNTS 383.建立了里海航行制度，旨在排除英國等域外國家插手里海事務，維護兩國政治安全利益。[注]何亮：“淺談哈薩克斯坦與俄羅斯關于里海水域劃界問題”，《西伯利亞研究》，2010年第6期，第28頁。此外，條約還建立了10海里經濟區制度和其余水域航行捕魚自由的活動秩序。蘇伊在實踐中大致遵循著加桑庫利(土庫曼斯坦)—阿斯塔拉(阿塞拜疆)這一分界線。[注]Gulnara R. Shaihutdinova, Mohammadreza Malmir, Elmira N. Malmir：International Legal Regulation of Russian-Iranian Cooperation in Energetics and Caspian Sea Delimitation，Helix Vol.8(1)，pp.2914-2919.可以認為，1921年和1940年條約基本確立了里海為蘇聯、伊朗內水的法律地位，初步建立了沿岸國在里海的活動秩序。蘇聯解體后，里海由蘇聯和伊朗“一方主導、兩方分占”的格局演變為俄羅斯、伊朗、哈薩克斯坦、土庫曼斯坦、阿塞拜疆“五國分占”的格局，里海地緣政治局勢發生了重大變化，此前調整里海利益關系和活動秩序的1921年和1940年條約難以繼續對新的里海國家適用。因此，在新的歷史條件下，里海沿岸各國急需確定里海法律地位，明確里海資源開發規則，建立新的里海活動秩序，[注]Федулова Н. Правовой статус Каспийского моря: позиции прибрежных государств [J]. Мировая экономика и международные отношения, 2008(8):68-75.里海五國也一直致力于尋找有關里海問題的解決方案，其中，以確定里海法律地位為核心的《里海法律地位公約》的制定是重中之重，沿岸五國也為此展開了漫長的談判。

《里海公約》的談判可以分為三個階段：談判初期五方意見分歧明顯，談判艱難啟動和推進；隨著單方開發資源和雙邊劃界實踐的開展，五國在利益碰撞中意見漸趨一致，推動談判進入正軌；交替進行的里海沿岸五國元首峰會和外長會議推進談判，并最終促成《里海公約》的達成和簽署。總體來看，無論是公約談判的啟動、推進還是最終達成都反映著里海局勢的變化，伴隨著里海五國主張的對立與緩和，交織著五國爭取里海利益最大化的博弈。

第一階段，里海法律地位問題談判的啟動和推進較為艱難，主要是因為里海五國在爭取各自利益最大化目的下提出難以調和的對立主張。里海地區發現了超過250處蘊藏豐富的石油區塊，據預測里海礦床所含石油資源高達2000億桶，[注]傅崐成等編譯：《弗吉尼亞大學海洋法論文三十年精選集1977-2007》，廈門大學出版社，2010年，第546頁。且現已開發的20處石油天然氣礦床多分布在里海北部，越往南部越少。油氣資源儲量豐富但分布不均的特點，導致沿岸各國對里海的法律地位和劃分里海等問題存在巨大分歧。因為如果將里海定位為海，根據1982年《聯合國海洋法公約》(下稱《海洋法公約》)的有關規定來劃分領海、專屬經濟區和大陸架，那么里海海底資源分布不均的狀況將導致伊朗和俄羅斯分得很少部分，約含85%石油儲量的海床底土將劃歸阿塞拜疆、土庫曼斯坦和哈薩克斯坦。因此，最初俄伊兩國反對劃分里海，堅持里海由五國共管；而哈、土則堅持里海為海，且哈薩克斯坦主張將里海劃分為國家扇形區塊(national sector)，并可由此獲得約46%的里海水域，阿塞拜疆則主張按中間線劃分里海，照此方法伊朗僅能劃得里海水域的14%，五方意見難以調和。

里海沿岸國在1992年至1993年間舉行了兩次會晤，就里海法律地位和劃界問題展開多次討論，但未取得實質性成果，僅就“里海資源開發制度有賴于里海地位確定”達成一致。在此情況下，1994年7月19日哈薩克斯坦起草了關于里海法律地位公約的草案，并分別寄給其他里海國家。1996年，里海沿岸國成立了負責起草公約草案的五國專家小組，公約談判正式啟動。專家小組就里海劃分問題進行過多輪談判，希望找到一個各方均能接受的劃分方案，[注]陳啟民、張言：“里海法律地位磋商再次無果而終”，http://www.people.com.cn/GB/guoji/22/84/20010922/567393.html.(上網時間：2018年8月10日)但各方意見的對立使談判停滯不前。可見，里海法律地位之爭和與之相關的劃界分歧的核心問題是里海資源的爭奪，阻礙里海問題談判進程的根源是各國為尋求在里海利益最大化，都選擇對本國最有利的立場和主張。

新里海國家對里海資源的開采促使傳統里海大國轉變立場，各方意見漸趨一致，推進公約談判進入第二階段。一方面，20世紀90年代，隨著阿塞拜疆單方面與西方國家簽訂合作開發協議，不斷吸引域外投資和技術開發里海油氣資源、進行管道建設，哈薩克斯坦、土庫曼斯坦也紛紛效仿，造成了各自開發里海的既定事實，[注]鄧秀杰：“俄羅斯與里海沿岸國家的競合關系”，《當代世界》，2015年第2期，第46頁。且俄羅斯的盧克石油公司也參與了石油開發活動，這些開發活動也為俄羅斯提供了從其境內通過的運輸管道中獲益的可能性。[注]Shamkhal Abilov, Legal Status of the Caspian, in Hazar Raporu, Summer 2013, p.134.另一方面，美國、西歐等域外國家不斷借助里海油氣資源開發活動介入里海法律地位之爭，甚至還與阿塞拜疆簽署協議計劃建設繞過俄羅斯的油氣管道，挑戰著俄羅斯傳統里海大國的地位。因此，俄羅斯1996年轉向支持劃分里海，提出“調整中間線”(modified median line)的劃界方法，并于1998年和2002年分別與哈薩克斯坦、阿塞拜疆簽訂了劃分里海海床底土、分配里海資源的協議。盡管這些談判和實踐未能從根本上解決里海法律地位問題，甚至在未解決里海法律地位、劃界及資源分配問題前的單邊開發實踐一定程度上造成了里海域內國家關系的緊張，也給域外國家插手里海事務打開了大門，但總體來說，在該階段的談判和實踐也使俄羅斯、伊朗這些傳統里海大國逐漸看到開發里海資源已成為不可逆轉的趨勢，緩和了彼此對立的立場，達成加快制定確定里海法律地位的相關國際法規則制度的共識，并尋求在此基礎上分配并開發里海資源，推動本國發展，鞏固與里海國家間睦鄰友好關系，維護整個里海地區穩定，有效推動公約多邊談判步入正軌。

從2002年開始，《里海公約》談判進入元首峰會和外長會議循序推進的第三階段。元首峰會主要圍繞公約的制定、區域安全等里海問題展開討論，外長會議主要圍繞公約草案的具體內容進行談判磋商。兩個多邊機制在各國對立主張漸趨緩和的前提下既突出重點領域談判工作，又從整體上為公約制定奠定基礎。例如在環境、安全等領域合作的需要促使五國越過里海法律地位等分歧較大的問題，分別在2003年簽訂《里海環境保護公約》、2006年發表德黑蘭宣言，并在2010年第三屆元首峰會上簽署《安全合作協議》，[注]Соглашение о сотрудничестве в сфере безопасности на Каспийском море // Бюллетень международных договоров, N 2, февраль 2015 года.進一步深化了德黑蘭宣言中的“里海安全”共識。在安全與環境保護取得成果的基礎上，五國逐漸在水文氣象合作、緊急情況應對合作，以及保護和可持續利用里海海洋生物資源等方面達成一致。[注]“里海沿岸五國元首簽署里海法律地位問題政治聲明”，http://world.people.com.cn/n1/2016/0714/c1002-28554495.html, (上網時間：2018年8月12日)在公約整體內容框架基本達成的前提下，最后重點轉向最初的里海法律地位、劃界和管道鋪設等核心問題談判，兩個多邊談判機制將公約制定的談判推入高潮，并最終推動公約達成和簽署。

二、 《里海法律地位公約》的主要特點與不足

《里海公約》共24個條款，包含條約用語的含義、里海活動原則、不同性質水域的劃分、海床底土的劃分、安全合作、航運制度、生物多樣性的保護、捕魚和漁業資源養護、科學研究、環境保護和保全、海底電纜和管道鋪設及建立定期高層磋商機制等內容，明確了締約國的權利和義務，是一個全面、系統的綱領性條約。結合內容分析，可以看出公約具有以下特點。

第一，《里海公約》賦予里海“非湖非海”又“湖海兼具”的特殊法律地位。從公約對里海的制度構建可以看出，里海特殊的法律地位是締約國依據國際法，選擇性借鑒現有制度的結果。從法律方面看，根據《海洋法公約》的規定，判斷水體是海還是湖的主要依據在于它與海洋的聯系，通過天然的狹長水道與海洋相連的水體為閉海，通過其他海與海洋相連的水體為半閉海，[注]《聯合國海洋法公約》第122條第1款規定：“閉海或半閉海”是指兩個或兩個以上國家所環繞并由一個狹窄的出口連接到另一個海或洋，或全部或主要由兩個或兩個以上沿海國的領海和專屬經濟區構成的海灣、海盆或海域。通過天然河流和人工運河與海洋連接的內陸湖不能稱為海。如今里海與海洋的唯一聯系是通過唐河和伏爾加運河，因此，里海不符合《海洋法公約》對海的定義。從自然地理來看，里海面積約為38.6萬平方千米，海岸線周長超過6400千米，平均寬度為310千米，從北向南長度近1200千米，東西寬約320千米，最大水深可達1025米，其面積和深度等地理水文特點又不符合湖的地理特征。最終，對里海法律地位存有分歧的五國采取折中方式，一致同意賦予里海特殊的法律地位：一方面，公約在制度整體構建上與《海洋法公約》類似，一定程度上反映了里海“海”的特征；另一方面，公約規定五國共同決定里海事務的做法又與當年將里海作為蘇聯伊朗兩國內陸湖、不對域外國家開放的做法相仿，體現了里海“湖”的特性。

第二，《里海公約》制定了一套與現代海洋制度類似的里海法律制度。公約區分了里海水域和海床底土，水域分為內水、15海里領水、10海里漁區、共用水域，海床底土分為領土和扇形區(sector)兩部分。這與《海洋法公約》劃分“自領海基線起不超過12海里領海、不超過200海里專屬經濟區、公海”水域，區分大陸架和區域的做法類似。但里海特殊的法律地位、歷史和現實決定了劃分扇形區的方式及各國在扇形區內享有的權利等方面與《海洋法公約》規定存在差異。此外，《里海公約》關于航行、海洋環境保護和保全、海洋科學研究制度也與《海洋法公約》的相關規定類似。總之，《里海公約》制定的里海法律制度整體框架上既與現代海洋制度相似，又帶有顯著的里海地區特征。

第三，《里海公約》重視里海地區安全，堅持里海問題區域化。公約明確排除域外國家在里海進行軍事活動，這與里海各國主張的里海非軍事化一致，也延續了2007年德黑蘭宣言“排除域外軍事力量，五國共同維護里海安全與穩定”的共識和2010年《安全合作協議》“只有里海國家才負有保護里海的責任”的規定。首先，公約在序言部分即規定，“只有締約各國對里海及其資源擁有主權權利，包括解決里海相關問題的專屬權利”，在確認沿岸各國平等參與里海事務的同時，也表達了域內國家自主解決區域問題的愿望，在一定程度上可以視為不引入域外勢力的承諾；其次，公約第3條第6款“非締約國軍事力量不得存在于里海”的規定進一步排除了域外國家軍事干涉的可能，第7款則繼續規定里海沿岸國不得將領土提供給其他國家做侵略和對抗域內國家之用，減少了里海地區局勢的不穩定因素。再次，從法律上確立了里海沿岸各國共同保障里海安全的權利和義務，例如締約方有合作打擊國際恐怖主義及恐怖主義融資，打擊武器、麻醉藥品、精神藥物及制毒原料的非法販運，打擊偷獵，防范制止海上偷運移民及其在里海海域的犯罪的義務，[注]Convention on the Legal Status of the Caspian Sea, Article 17.有助于維護里海地區的安全與穩定。

第四，《里海公約》充分考慮了沿岸各國已達成的相關協議。一方面，公約確立的10海里漁區和共用水域制度參照了1921年條約中“蘇伊雙方在10海里漁區內享有主權權利，在利用其他海洋資源方面享有平等權”[注]Ахмед Бутаев. Проблема политико-правового статуса Каспийского моря [J]. Мировая энергетическая политика, 2002(4):33-34.的規定，保留了沿岸五國的10海里漁區。另一方面，公約第4條規定里海沿岸國航行、漁業、利用和保護水生生物資源、勘探開發里海海床和底土及其他活動應考慮相關的締約方的單獨協議，[注]Convention on the Legal Status of the Caspian Sea, Article 4.例如在里海環境保護方面，五國要遵守2003年11月簽訂的《里海環境保護公約》；[注]Рамочная конвенция по защите морской среды Каспийского моря // Бюллетень международных договоров, N 11, ноябрь 2016 года.在海底劃分及勘探開發海床底土資源方面，五國還要適當顧及1998年和2002年俄羅斯與哈薩克斯坦和阿塞拜疆簽訂的劃分里海海床底土及資源利用的協議。[注]Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование //Бюллетень международных договоров, N 1, январь, 2004 год. Соглашение между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой о разграничении сопредельных участков дна Каспийского моря // Бюллетень международных договоров, N 8, август 2004 года. 1998年7月6日簽署的《俄羅斯聯邦與哈薩克斯坦共和國關于為行使地下資源利用的主權權利而劃分里海北部海床的協定》， 2003年5月16日生效；2002年9月23日簽署的《俄羅斯聯邦與阿塞拜疆共和國關于里海海床相鄰區域劃界的協定》，2003年8月生效。這表明公約認可在公約談判過程中各國已達成的相關協議，或者說，公約充分尊重里海沿岸國家已有的實踐。

盡管公約高度重視里海安全、充分考慮締約國間已有的協議，但相關規定原則性較強，缺乏明確的海床底土劃分方案、管道建設方面的規定和全面具體的里海安全制度，給里海地區的合作開發帶來一定影響。

一方面，《里海公約》未明確里海扇形區劃界的具體方法，給沿岸國確定管轄范圍、開發里海資源帶來不確定性。里海法律地位之爭和劃界爭端的實質主要是為了爭奪里海豐富的油氣資源，公約賦予里海特殊的法律地位并未解決各國對里海劃界方法主張的對立，并且劃分里海海床底土是里海海底資源開發和油氣管道建設的首要前提。而公約第8條只籠統地提到“依據國際法原則和準則劃分里海海床和底土”，要完成里海海床底土劃界，實現里海海底油氣資源勘探開發，還有待相關國家進一步討論。此外，《里海公約》第14條“締約各方均可以在里海底部鋪設海底電纜和管道，但鋪設的路線需要締約方協商決定”的規定可能會重新推動跨里海天然氣管道建設，但這仍以里海海床底土劃界完成為前提。同時管道建設還應符合公約框架下的里海環境保護標準，施工的技術挑戰和商業挑戰仍然存在。總之，從長遠來看，《里海公約》將使該里海沿岸各國向勘探開發近海豐富的油氣資源邁出更進一步，但是短期內公約將對里海資源的勘探開發及海底管道鋪設產生影響。[注]“Convention on the Legal Status of the Caspian Sea: Implications for Oil & Gas Companies，”https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=94af0b2a-121e-4c73-b8b9-9da7dab8ecec.(上網時間：2018年9月12日)

另一方面，公約未明確規定具體的里海安全制度。盡管公約在第3條禁止域外國家在里海的軍事存在，締約國不得將領土提供給其他國家用于實施侵略和對抗任何締約國的軍事活動，表面來看這是一項類似軍事保證的規定，但實際上卻相當模糊，它只是禁止了侵略和對抗域內國家的特定軍事活動，但是并沒有禁止以其他目的、或者聲稱是其他目的進行的軍事活動，也沒有對域外國家參與軍事活動的規模、類型詳加規定。或者說，公約沒有絕對排除域外國家在里海沿岸國領土部署軍事力量的可能性。例如，美國曾以反恐為名，通過“基地換援助”的方式在中亞地區部署機場和空軍基地，這類行動似乎并不在公約第3條第7款的禁止范圍之內。其他包括軍事技術人員、物資運輸、陸上聯合軍演等形式似乎也不在此列，如2002年3月，美國與阿塞拜疆簽署防務合作協議，涉及海上安全援助、空中交通管制項目，將大大提高美國介入里海的可能性。[注]肖軍正：“里海法律地位問題與中亞地緣戰略”，《國際問題研究》，2003年第4期，第49頁。《里海公約》簽署及生效后，阿美防務合作協議是否會與新的里海法律制度及里海活動原則產生沖突，美國等外部因素是否會繼續介入里海事務還有待觀察。因此，域外國家仍然可以通過其他形式與里海沿岸國家保持軍事聯系，而不被公約所禁止，也就無法真正將域外軍事力量完全排除。

此外，中亞地區的極端宗教主義和恐怖主義等沖擊著里海地區的安全與穩定，公約雖然明確了里海五國合作打擊國際恐怖主義及恐怖主義融資等義務，但還需各國在公約的指導下建立具體合作機制。也就是說，綱領性的《里海公約》只是為進一步解決里海相關問題提供了法律基礎，具體的合作框架和劃界細節仍然需要域內外國家進行談判協調，在公約框架下簽訂一系列新的協議加以補充，而這仍是一個漫長的過程。

三、 《里海法律地位公約》的意義和影響

《里海公約》解決了多年來里海法律地位之爭，構建了一套里海法律制度，為里海海床底土劃界、資源開采、航運發展及里海安全等提供法律保障，對里海沿岸國的政治、經濟、安全和里海劃界等方面有重要意義，對沿岸國來說又各有側重，同時公約對域外國家也有重要影響。

第一，對域內國家的意義。首先，公約為增進里海五國的安全和政治互信奠定了基礎。20多年的公約談判歷程使各國對里海問題的對立立場得到了緩和，各國主張漸趨一致，最終達成合作開發、共同維護里海秩序的一致目標，增強了各國的理解互信。公約在序言部分和第3條規定了沿岸各國在里海活動的各項原則，不僅包括尊重領土主權完整、互不干涉內政以及促進國際合作等基本原則，更重要的是規定了不得使用武力或以武力相威脅、和平方式解決里海相關的所有問題、確保里海地區的安全穩定等行為準則，并且在第4款規定了里海各方軍備平衡、第5款要求各國遵守在軍事領域商定的互信措施，遵循可預見和透明精神等，促進了沿岸國的政治和軍事互信，為其他事項的解決和開展奠定了基礎，包括在反對國際恐怖主義、打擊軍火走私與毒品販運、防止偷渡和其他領域犯罪等方面承當相應的合作義務。正如土庫曼斯坦總統別爾德穆哈梅多夫所說，“里海應該永遠成為一個和平、睦鄰、相互理解和信任的區域，所有問題都應該通過和平談判手段解決”。[注]“Переговоры по правовому статусу Каспийского моря продолжались более 20 лет и, наконец, завершились подписанием ряда документов，”https://sputnik.by/politics/20180812/1037052456/konstituciya-kaspijskogo-morya-prezidenty-reshili-sudbu-kaspiya.html.(上網時間：2018年8月20日)

其次，公約為里海沿岸各國經濟合作創造了條件。一方面，公約為促進沿岸國對里海海底油氣資源開發奠定基礎。里海法律地位的確定是里海資源分配和合作開發的前提。盡管公約并沒有明確規定各國應如何對海底資源進行分配，但公約強調海底資源將由相鄰國家根據國際法準則通過談判進行分割。在油氣資源合作運輸方面，公約將建設海底管道的權利賦予管道途經國家，大大降低了合作建設海底油氣管道的阻力。另一方面，公約建立的新的里海航運制度促進跨里海經濟走廊建設和發展，有助于連接各國之間的交通路線，加強貿易合作，推動跨里海貿易運輸路線的最終形成，這對保障里海國家能源和貿易安全大有裨益。哈薩克斯坦外長阿布德拉赫曼諾夫表示：“里海沿岸國家在石油天然氣等各個經濟領域的合作取決于里海法律地位及劃界問題的解決，公約考慮各方的利益，明確規定資源利用和鋪設海底電纜與管道的權利，制定了里海航行運輸制度，對于沿岸國家發展公路、鐵路、海運和管道基礎設施開創了廣闊的機遇”。[注]“哈薩克斯坦外長：里海公約包括鋪設管道問題”， http://sputniknews.cn/politics/201808111026102731/.(上網時間：2018年9月13日)

再次，公約為里海劃界問題的解決提供了指導。在公約達成之前，里海五國對是否進行里海劃界、如何劃界難以達成一致，劃界爭端不僅阻礙里海的開發利用，也有損各國間友好關系。公約簽署之后，各國以公約形式對達成里海劃界的共識予以確定，緩解了里海劃界爭端，同時也為爭端的解決提供了指導原則。公約將里海水域與海床底土相區別，完成了里海水域劃分；公約將里海水域劃分為內水、領水、漁區和共用水域，明確了各自的管轄范圍和權利義務；海床底土則根據相關方協議劃分為扇形區，將劃分扇形區的權利交由相關國家。這對解決里海水域爭端，尤其是里海底部劃界問題有重要指導意義。

不過，對于里海沿岸國來說，公約的意義各有側重。哈薩克斯坦、土庫曼斯坦和阿塞拜疆相較于俄羅斯和伊朗而言經濟實力偏弱，油氣資源開發并對外出口對于這些國家的國內經濟發展具有十分重要的意義。就管道建設而言，盡管2005年阿塞拜疆已在美國的支持和推動下修建了巴庫—杰伊漢油管和跨里海氣管，打破了俄羅斯的壟斷地位，但大部分管道仍在俄羅斯控制下。建設跨里海油氣運輸管道，是哈、土、阿一直以來的追求。而俄羅斯一直堅持“鋪設海底管道需要五國一致同意”，通過談判俄羅斯做出了妥協，最終公約規定鋪設海底管道只需管道所經國家同意并符合公約對環保的要求即可，這為其他跨里海油氣運輸管道的建設掃清了障礙。

對于俄羅斯和伊朗來說，公約還具有更重要的地緣政治意義。與哈薩克斯坦、阿塞拜疆、土庫曼斯坦不同，俄伊兩國屬于里海地區傳統強國，目前都面臨著西方國家的制裁。談判中俄羅斯對管道建設的妥協、伊朗對里海水域劃分的讓步背后有更多地緣政治考量。里海油氣資源對伊朗固然重要，但與此同時它也需要借此機會加強與俄羅斯及中亞各國的合作和聯系，以緩解西方國家帶來的政治壓力，特別是美國退出伊朗核協議之后，重新啟動對伊朗的制裁，目前已經實施的第一階段制裁，對伊朗構成極大威脅。因此英國媒體稱公約的簽署對伊朗來說是“一次艱難的外交勝利”。[注]“俄伊等五國簽公約禁域外軍隊駐里海”，http://www.xinhuanet.com/mil/2018-08/14/c_129932703.htm.(上網時間：2018年9月12日)烏克蘭危機之后的俄羅斯同樣面臨著巨大的外交壓力，鞏固傳統的獨聯體關系穩定是其重要的外交目標，與伊朗的關系則是其對抗美國的重要一環。2018年7月12日，在伊朗最高領導人國際事務高級顧問阿里·阿克巴爾·韋拉亞提訪問莫斯科后，俄羅斯方面即表示將向伊朗石油和天然氣領域投資500億美元，并考慮繼續開展與伊朗的以商品換石油計劃，擴大兩國能源領域的聯系。韋拉亞提表示該投資可以替代拒絕與伊朗合作的歐洲公司投資。[注]“伊朗最高領袖顧問：俄準備向伊能源領域投資500億美元”，http://sputniknews.cn/politics/201807121025870676/.(上網時間：2018年9月12日)該舉動被外界視為俄羅斯對伊朗的政治和資金支持，在此基礎上，俄伊兩國將在軍事和技術等方面進一步加強合作。因此，公約將進一步為俄伊兩國之間的政治協調做好準備。

第二，對域外國家的影響。《里海公約》對于里海特殊法律地位、能源及航行制度等規定將直接或間接對域外國家造成影響。一方面，公約使域外國家對里海事務的干涉受到了一定的限制。在國際關系史上，中亞和里海地區作為亞歐大陸地緣政治的地理中心，一直受到域外大國的覬覦。冷戰結束以來，美國、歐洲都曾試圖在里海地區發揮更大作用，在控制里海地區油氣資源的同時蠶食俄羅斯的傳統影響力，不斷插手里海域內事務，給里海局勢帶來許多不確定性。以美國為例，“9·11事件”以后美國開始在中亞地區設立軍事基地，土庫曼斯坦和哈薩克斯坦都曾向美國在阿富汗的軍事行動提供交通和過境飛行的權利，哈還同意與美國就使用三個軍事基地問題進行談判，對中亞局勢產生了巨大的影響。[注]曾向紅：《遏制、整合與塑造：美國中亞政策二十年》，蘭州大學出版社，2014年，第176頁。公約明確了里海特殊的法律地位，并強調里海屬于沿岸五國，關于里海的問題由里海五國共同解決，并進一步禁止域外國家在里海進行軍事活動，從法律上限制了域外國家對里海事務的直接干涉。同時，公約并沒有排除域外國家參與里海地區安全、尤其是非傳統安全領域合作的可能。考慮到中亞地區復雜的非傳統安全形勢，將里海地區的非傳統安全合作置于泛區域合作是未來必然的趨勢。

另一方面，公約為域外國家參與能源開發提供了便利。里海豐富的油氣資源吸引了大批域外國家參與里海油氣開發活動，但公約簽署前，不確定的里海法律地位和里海域內國家間的爭端、矛盾一定程度上限制了域外國家參與里海油氣資源開發活動。例如，美國將里海作為其21世紀戰略能源基地，自1993年雪弗龍石油公司獲得哈薩克斯坦田吉茲油田的開采權起，美國就不斷利用自身的資金和技術優勢，通過美國石油企業及英美合資公司不斷加強對里海油氣資源的控制，[注]秦放鳴：“里海地區油氣資源競爭的矛盾沖突及中的戰略選擇”，《新疆社會科學》，2007年第1期，第54頁。但俄羅斯憑借其里海地區的影響力力圖防止美國、西歐等域外國家參與里海油氣資源開發。公約簽署和生效后，里海沿岸國將在公約框架內，根據雙邊或多邊協議劃分海床底土扇形區，各國享有開發各自扇形區油氣資源的專屬權利，這也就意味著，在劃分扇形區后，俄羅斯無權干涉其他沿岸國與域外國家合作開發里海油氣資源，為域外國家參與里海油氣資源開發活動提供了便利。

第三，對中國的影響。《里海公約》給中國帶來更加穩定的外部環境，為中國與里海國家進行安全合作創造了條件，為中國加強與里海五國的能源合作提供了機遇，同時，高標準的環保要求和里海管道建設多元化趨勢也給中國帶來一定的挑戰。首先，公約不僅為中國西部打造更加穩定的安全環境，也為中國加強與里海沿岸國的安全合作提供了基礎。近年來中亞和里海地區保持了總體的和平與穩定，但傳統和非傳統安全問題仍然存在，尤其是較為復雜的極端主義、恐怖主義、跨國犯罪等問題不僅威脅著中亞和里海地區的安全，也給中國西部地區帶來一定的不穩定外部因素。[注]孫壯志：“中亞安全形勢及上合組織的重要作用”，《俄羅斯學刊》，2018年第2期，第47～49頁。公約排除域外大國在中亞地區的軍事存在，并致力于加強非傳統安全領域的合作，這將緩和里海及中亞地區的傳統、非傳統安全威脅，促進區域安全與穩定，有助于增強中國西部地緣安全。同時，公約雖然要求域內國家合作應對恐怖主義等安全問題，但并未排除里海國家與域外國家合作應對這些問題。恐怖主義、極端主義作為全球性問題，不僅依靠域內國家的合作，也有賴于國際合作。中亞、里海地區是上海合作組織的主要安全合作區域，且俄羅斯和哈薩克斯坦是上海合作組織的成員國，伊朗為觀察員國，阿塞拜疆也于2016年正式成為該組織對話伙伴國，可以說，公約為中國借助上海合作組織平臺加強與里海五國安全合作創造了條件。

其次，公約為中國加強與里海沿岸國能源合作提供新機遇。近年來隨著中國經濟高速發展，能源的對外依存度不斷提高，里海地區油氣資源豐富，與中國地緣相鄰，是中國重要的能源進口地。目前，中國已與哈薩克斯坦通過中哈石油管道和中亞天然氣管道的建設在能源合作方面取得了豐碩的成果；中國從中亞地區進口天然氣量的90%來自土庫曼斯坦，中土之間已經通過天然氣開發和跨國天然氣管道建設建立了高度相互依賴的天然氣貿易伙伴關系。[注]楊宇、何則、劉毅：“‘絲綢之路經濟帶’中國與中亞國家油氣貿易合作的現狀、問題和對策”，《中國科學院院刊》，2018年第6期，第576頁。里海公約將推動里海油氣資源開發，為中國立足于《里海公約》制定的法律框架，以“一帶一路”為合作平臺，穩固中哈石油開發運輸合作，擴大中土天然氣項目和管道建設合作，開展與阿塞拜疆新的能源合作提供了機遇。

最后，公約也給中國參與里海合作帶來一定的資金技術及能源安全的挑戰。公約使跨里海管道建設的可能性大大提高，盡管中國可以在資金、技術等方面參與里海管道建設，推動與中亞地區“資金融通，設施聯通”，但公約也規定在實施大規模海洋項目時，各方都必須考慮生態因素。海底管道鋪設必然會對生態造成一定影響，公約對里海生態保護的標準高低決定著中國參與此類項目建設的投資成本和技術挑戰程度。同時，阿塞拜疆、土庫曼斯坦等里海國家一直追求跨里海管道建設和能源出口的多元化和自主性，例如2015年12月動工的經土庫曼斯坦、阿富汗、巴基斯坦和印度的天然氣管道預計2019年建成并使用，土庫曼斯坦還計劃建設經阿塞拜疆的跨里海管道向歐洲運輸油氣，尋求開拓新的市場，歐盟也表示將從2019年起從土進口天然氣。盡管中國與土庫曼斯坦的天然氣合作較為穩定，但不能忽視這些即將開通的管道可能對中國所產生的負面影響。

結 語

《里海法律地位公約》賦予里海“非湖非海”又“湖海兼具”的特殊法律地位，表明里海沿岸五國能夠因地制宜，活用國際法，發展國際法，創設新實踐，展現了與時俱進的政治智慧、勇于創新的科學精神、縝密精巧的法律機制、合作共贏的目標追求。這也為其他海域或地區國家智慧地解決海洋爭端或湖泊難題提供了新思路新啟示。

作為區域性公約，《里海公約》適用對象僅為里海沿岸五國，對五國解決里海劃界問題、加強里海安全合作、促進里海能源開發有著直接的推動作用，但其影響遠遠超出里海范圍。長期以來，里海與中東地區關系來往密切，文化、宗教都有共通點，該公約帶來的地區穩定和發展將促進世界和平。而公約所確定的里海資源歸屬、制定的管道鋪設規則、里海航運制度以及安全合作機制又給域外國家參與里海資源開發、海底管道建設、經濟貿易活動和安全合作提供了機遇，盡管公約尚有不完善之處，但無論對域內國家還是域外國家來說都意義重大。

里海的特殊地理位置對“一帶一路”在歐亞大陸的順利推進具有重要意義與影響。《里海公約》將開啟里海經濟發展新時代，里海沿岸國作為中國重要的合作伙伴，深入研究并評估公約的影響，對加強中國與里海五國經濟、能源及安全等方面的合作、預防并降低公約將對中國產生的負面影響有著重要意義。目前來看，公約對中國的影響較為積極，但是作為綱領性公約，其帶來的管道建設對中國的具體影響仍需進一步跟蹤和考察。○