全省設區的市生態環境保護地方立法工作情況綜述

□王 巖 王啟超

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態環境保護，加快推進生態文明制度體系建設和法治建設。山東省人大常委會和各設區的市人大常委會以習近平生態文明思想為指引，按照中央、省委和當地黨委的決策部署，制定、批準了大氣污染防治、清潔能源促進、節約能源、水污染防治、水資源保護等多部地方性法規，無論是在制定時間、法規數量，還是在具體制度設計方面都較好地體現了先于、嚴于國家立法和建立健全最嚴格最嚴密的環境保護制度的要求。為進一步做好合法性審查和指導立法工作，筆者對2015年立法法賦權以來十七個設區的市生態環境保護立法工作進行了梳理和總結。

一、設區的市生態環境保護立法基本情況

截至2018年7月底，省人大常委會共批準設區的市報批的生態環保法規和法規性決定125件（現行有效的109件）。2015年立法法賦予全部設區的市地方立法權后，省人大常委會共批準各設區的市報批的生態環保法規和決定53件，其中新制定的法規41件，修改、修訂9件,廢止3件。具體情況如下：

1.大氣污染防治方面的法規（10件）

大氣污染防治是生態文明建設的重要內容，各設區的市特別是大氣污染比較嚴重的市，都對大氣污染防治方面的立法十分重視。濰坊、濟寧、菏澤制定了大氣污染防治綜合性法規，濟南對大氣污染防治條例進行了修訂,共計4件。濟南、淄博、煙臺、濰坊、濟寧、菏澤制定了大氣污染防治專項立法，共計6件。其中，淄博、菏澤從燃煤污染防治角度，制定了煤炭清潔利用條例；濟南、濰坊、煙臺、濟寧從煙花爆竹污染防治角度，制定了禁止燃放和煙花爆竹燃放管理條例。

2.水安全保護和水污染防治方面的法規（12件）

水安全是涉及國家長治久安的大事，水污染嚴重、水資源短缺、水生態退化等都是當前面臨的重要問題。各設區的市為保護和改善水環境，保障水安全，紛紛立法。聊城、濟寧結合城市特點，分別制定了水環境保護綜合性法規1件、泗河流域專項保護法規1件；煙臺、威海、日照從保障和節約城市用水出發，制定了飲用水水源地保護條例3件，城市供水條例1件，節約用水條例1件；濟南、青島、德州立足水生態保護，制定了濕地保護條例3件；濟南修改了城市供水條例、修訂了名泉保護條例。

3.自然保護區、風景名勝區保護方面的法規（6件）

為切實做好自然保護區或風景名勝區的保護，青島、東營、泰安、臨沂分別制定了嶗山風景區條例、黃河三角洲國家級自然保護區條例、泰山風景名勝區生態保護條例和蒙山保護條例，深入推進生態文明建設。

4.其他生態保護和自然資源保護方面的法規（10件）

除上述比較集中的法規類別外，各設區的市還制定了其他生態環保方面的多部法規。濟南、棗莊均制定了山體保護條例，濟南制定了水土保持條例，煙臺制定了森林防火條例，濰坊制定了禁用限用劇毒高毒農藥條例，濟寧制定了城市綠化條例，威海制定了海岸帶保護條例；濟南修改了城市綠化條例、礦產資源保護條例，青島修改了海洋環境保護條例。

5.城鄉規劃、城市（鎮）容貌和環境衛生方面的法規（12件）

該類法規往往也涉及生態環保內容，如對土地的利用，對城市綠地、水體的保護，對揚塵污染、露天燒烤污染的防治等。臨沂、東營、濱州均制定了城鄉規劃條例，濟南修訂了城鄉規劃條例；青島、東營、濟寧、菏澤、萊蕪、德州均制定了市容和環境衛生條例，威海制定了城市風貌條例，日照制定了城市管理條例。

二、生態環保立法工作的主要特點

一是堅持黨對生態文明建設的領導，加快推進生態環保重點領域立法。各設區的市堅決貫徹“綠水青山就是金山銀山”理念，把中央、省委和當地黨委對生態文明建設的重大部署落實到立法工作中，加快制定、修改本地區生態環保的地方性法規。從統計數據看，縱向比較，各市制定生態環保方面的法規呈逐年增長趨勢（2016年8件，2017年13件，2018年1月到7月16件）；橫向對照，在設區的市三大立法權限領域中，今年省人大常委會批準的生態環保方面的法規（16件）已遠遠超過城鄉建設和管理、歷史文化保護方面的法規（7件），數量居首位。以大氣污染防治立法為例，2015年立法法修改以來，我省設區的市共制定大氣環保綜合性法規4件和專項法規6件，在全國設區的市制定的14件大氣環保地方性法規中我省占4件。大氣環保立法在各省（自治區、直轄市）批準相關地方性法規中名列前茅。

二是勇于探索，創設先于、嚴于國家立法的法規。《濟寧市泗河保護管理條例》明確泗河保護管理實行地方各級人民政府行政首長負責制，全面推行“河長制”管理模式，同時規定各級政府主要負責人對區域內河道保護管理的領導責任。這樣的制度設計，既符合泗河保護管理的實際，又契合了中央的部署要求，特別是首次將“河長制”以地方立法的形式予以確立，體現了法規的前瞻性、創新性。條例通過后的次月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》，2017年6月新修訂的水污染防治法從國家法律的層面對河長制作了規定。《菏澤市大氣污染防治條例》規定了涵蓋燃煤、工業、機動車船、揚塵、農業五大方面的污染防治措施，特別是法律責任部分，在遵循上位法精神的基礎上，增加按日連續處罰的規定，用重罰來治理大氣污染。條例共78條，規定法律責任的條款有20條，涉及按日處罰的有6個條款15項違法行為，很好地體現了法規的剛性約束。

三是立需要、管用之法，以良法保障善治。針對燃放煙花爆竹帶來的空氣、噪聲、廢棄物等多重環境污染問題，煙臺、濟南、濟寧、濰坊等地相繼出臺了燃放煙花爆竹管理的地方性法規，均取得了很好的實施效果。以《濟南市禁止燃放煙花爆竹的規定》為例，在該法規制定過程中，濟南市人大常委會進行了大范圍的民意調查，結果顯示支持率達90%以上，這為法規施行奠定了良好的民意基礎。法規通過后，市人大常委會組織召開宣傳部署會議，分別于元旦、春節前兩次對法規實施準備和貫徹執行情況進行了檢查，確保相關規定全面落實。2018年春節期間，全市到處“靜悄悄”，空氣質量創5年來同期最好水平；除夕當天，濟南空氣質量在“2+26”城市中排名第一。今年全國兩會期間，濟南“禁鞭令”的實施得到代表委員的一致肯定，被譽為“濟南現象”。

四是及時做好相關法規清理工作，維護國家法制統一。去年9月，按照全國人大和省人大關于做好涉及生態文明建設和環境保護的地方性法規專項自查和清理工作的要求，各設區的市對涉及范圍的地方性法規進行了認真自查，篩查出需要清理、修改的法規48件（濟南4件、青島28件、淄博15件、東營1件）。目前，已完成單項或打包修改5件、廢止3件，其余的40件都在審查批準階段。部分設區的市結合這次法規清理，對持續做好相關地方性法規清理工作做出統籌安排。通過對現行有效法規的全面清理，各設區的市適時作出立法安排，保證地方性法規符合中央、省委要求，與國家法律法規相銜接。

在總結梳理中，筆者也發現了設區的市生態環保立法工作中的一些缺項和不足。如個別設區的市近三年制定生態環保類的地方性法規較少，對生態環保立法工作的認識還需進一步深化和提高；有的法規宏觀性、重復性較為明顯，“大而全、大而空”“小法抄大法”等現象仍不同程度地存在；實驗性、自主性立法不足，在探索先于、嚴于國家立法方面下功夫不夠；法規清理工作在確保法規質量的前提下需進一步加快進度等。

三、省人大常委會指導和審查工作情況

一是牢牢把握生態環保立法的正確政治方向，堅決貫徹中央和省委決策部署。省人大常委會高度重視和支持生態環保地方立法工作。省人大常委會副主任、黨組書記于曉明在法工委調研時強調，要完成好全國人大常委會大氣污染防治執法檢查提出的任務和要求，在2018年底前完成大氣污染防治相關條例的制定或修改工作，鼓勵地方人大常委會在大氣污染防治領域先于國家立法，標準嚴于國家立法。省人大常委會副主任、黨組副書記王良提出，要認真學習貫徹習近平總書記在全國生態文明建設大會上的講話精神，落實好習近平總書記視察山東重要講話、重要指示批示精神，打好污染防治七場攻堅戰。省和設區的市人大常委會肩負著貫徹落實中央和省委關于生態文明建設的決策部署，推動生態環境保護法律制度全面有效實施的光榮使命。生態環保法規的制定和批準要充分發揮立法的引導性、推動性、保障性，以法律武器治理污染，用法治力量保護生態環境，為依法推動打好污染防治攻堅戰作出貢獻。

二是從嚴把握對生態環保地方立法的審查標準。省人大常委會法工委深刻汲取甘肅祁連山自然保護區立法“放水”教訓，從嚴把控審查標準，確保地方性法規與黨中央精神和國家法律法規相一致，切實維護國家法制統一。收到設區的市報送的生態環保法規草案后，在按程序做好相關審查工作的基礎上，要求相關處室每一位同志都對該法規進行全面審查，形成統一意見后交處室聯合會議研究，做到多方把關、層層把關。審查過程中，從嚴把握標準，主要審查法規草案是否與上位法相抵觸、是否嚴格貫徹中央和省委關于生態環境保護的要求、是否在地方性法規中規定最嚴格最嚴密的保護制度，防止出現立法放水、降低標準、管控不嚴等情形。對發現的問題及時與相關市溝通，做好跟蹤審查，確保法規存在的合法性。立法法修改以來，共對設區的市報批的生態環保法規提出300余條審查意見和建議。

三是加強工作指導，著力提高法規質量。一是加強實地調研。青島、淄博、棗莊、東營、臨沂、聊城等市制定、修改生態環保法規時，省人大常委會法工委分管領導和相關處室的同志都赴各市召開由市人大常委會、市法制辦、立法相關部門參加的座談會，集中研究論證問題。二是加強共性問題指導。針對生態環保的新形勢和新要求，制定了《關于設區的市人大常委會制定立法計劃的指導意見》和《關于加強設區的市大氣污染防治和生態環境保護地方立法的意見》。三是督促各設區的市做好生態環保地方性法規專項清理。兩次下發通知要求制定修改方案，明確修改時限進度。所有修改、修訂工作務必于2018年底完成。四是加強生態環保立法業務培訓。在2017年省人大常委會地方立法培訓班上，專門邀請環保部法規司負責同志講授環境保護方面的專業知識，深化了立法人員對生態環保工作的理解認識，提高了立法業務水平。