論立法社會效果評估指標體系的構建及其價值

立法的社會效果評估屬于立法評估的一種重要類型。它通過對某種立法的社會影響后果進行預測及評價，降低法律產生的社會風險，保證立法的合理性。有效的評估需要構建一套科學的評估指標體系。立法的社會效果評估指標體系主要由社會就業影響指標、公共服務影響指標、社會價值影響指標等內容組成。指標體系的實際操作首先應選擇適合的方法賦予指標權重，并在此基礎上追求指標定量化與貨幣化分析，從而實現評估結果的精確與客觀。立法主體通過采用這樣一套科學的評估指標體系，能夠進一步提升法律評估的水平，有效達至科學立法的目標。

一、問題的提出

黨的十九大提出，推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治。建設中國特色社會主義法治體系，必須要堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵，從而全面深化依法治國的實踐。

眾所周知，評估是預測和驗證法律治理后果，達成科學立法、提高立法質量的有效工具。尤其隨著2015年立法法的修訂，當下所有設區市都被賦予地方立法權，都能夠制定地方性法規。因而，伴隨著今后地方性法規數量的激增，立法機關也勢必要開展大量的評估活動。通過評估，保證立法的科學性，進一步提升立法質量。簡單來講，立法評估就是對法律實施效果進行系統評價的活動。立法評估通過對現行法律或擬議法律草案的影響后果進行系統全面的分析、預測與評價，為立法者提供立法與不立法、選擇一種方案或放棄另一種方案的客觀依據。因此根據評估的內容不同，立法評估大致可以分為兩種模式，一種是傳統的所謂合憲性、合法性、合理性、規范性的評估。此類評估有其積極意義，也是當下我國立法評估的主流模式。據有關統計，從2006年開始，包括上海、海南、福建等地的立法部門已經先后嘗試開展了這種類型的評估活動，并出臺了專門的評估實施細則，使評估有章可循。而且各地立法部門在評估中也創設和使用了一些評估指標，如立法的合法性指標、合理性指標、協調性指標、可操作性指標以及規范性指標等，據此評價一部已實施法律或擬制法律草案的形式是否符合憲法、上位法的規定，內容是否合理有效，措施是否可操作以及法律文本的設置是否規范等，進而全面衡量和評價法律實施的效果。

總體看來，傳統立法評估的指標考察固然有其存在的價值，但缺陷也很明顯。一方面這些評估指標遠不是評估內容的全部。例如，通過合法性的評估，立法機關雖然能夠保證制定的法律法規是合法的、合憲的，能夠保證法律體系的協調性和統一性，甚至還可以起到合憲性審查的功效，但是僅做此類評估，存在一個很大的局限性，就是不能有效預測或驗證法律的實施后果。比如，針對某一問題進行立法規制，立法機關準備的幾種立法方案可能都是合法的、合理的、規范的。此時作為立法者應當如何選擇立法方案，或者說哪種立法方案的實施效果是最佳的？在面對這種情形時，傳統的評估模式不能有效甄別和判斷具體立法內容的好與壞，也不能預測和驗證法律實施是否達致立法預期。另一方面，傳統評估指標的設計過于宏觀和抽象，缺少細化、微觀的指標和客觀的評價標準，會導致在評估的操作性、科學性、準確性、明晰性等方面存在不足，無法為法律改進提供有效指導。而此時為了追求更好的立法方案，我們就需要適用第二種極為重要的評估模式，也是本文所提出的立法社會效果評估。

實際上，全國人大在這一次立法法修訂過程中，已經注意到了開展法律社會效果評估的必要性，并對其作出明確要求。新立法法第39條規定，“全國人大常委會工作機構在制定法律的時候，可以對法律實施的社會效果和可能出現的問題進行評估”。這是國家立法層面首次提出開展社會評估的具體要求，也表明社會效果評估將在今后立法程序中發揮極為重要的作用。該項規定也為以后地方立法機關開展社會影響評估提供了上位法的指引。有效的社會效果評估，可以增強法律制定的可執行力和可操作性。因此，立法評估不僅要評估合法性、合理性、規范性等問題，還要評估法律實施的社會影響后果，并通過成本收益的分析，選擇帶來社會收益最大、產生社會成本最小的立法方案，使立法真正符合社會的需求，達致良好的社會效應。而開展社會效果評估的關鍵是需要一套科學有效的評估指標。當下欠缺科學、客觀、可操作的評估指標體系已成為制約我國立法評估進一步發展的瓶頸，也影響到立法評估的精確性和評估水平。沒有科學、可測度的指標，社會后果評估的過程很可能跟著評估者的主觀感覺進行，評估結果也很難稱得上科學準確。因此，評估指標體系成為影響評估水平與質量的關鍵要素。一套科學的社會影響評估指標體系能夠使得評估更具針對性和操作性，評估結論更為精確。立法社會效果評估指標體系的構建，不但使評估自身更具針對性和操作性，也能夠更加精確測度法律對社會的影響，從而為法治社會建設提供可靠的參照。

二、立法社會效果評估指標體系的構建及測度方法

立法的社會效果評估指標體系構建一定要基于不同類型的社會影響，選擇適合的指標進行評價分析。但由于法律產生的社會影響是一個極為復雜的綜合系統，到目前為止，無論學界還是實務界，無人能對社會影響的范圍予以清晰界定。我們認為，社會影響是指公共或私人行為改變人們生活工作和休閑方式帶來的后果，它包括就業、收入、生活方式、文化、社區等多方面的要素。社會影響不同于經濟影響以及環境影響，它主張將社會資源分配給不同的人群，進行合理配置，以實現社會和諧發展的目標。因此，評價社會影響的核心思想要以人為本，評估的內容既包括人們日常生活、工作、娛樂等，也要涵蓋人的道德、文化、信仰等的變化。因而評估指標體系將是一個涵蓋多方要素的社會后果評價組合。

具體來看，立法的社會效果主要涉及法律對人口、文化、政治、道德等方面的影響內容。依據影響后果的范圍，立法的社會效果評估指標體系可由社會生活影響、社會就業影響、公共服務影響、社會基本價值影響以及社會保障影響等指標構成。其中，社會生活影響指標測度和評價立法實施對人們生活領域，諸如生育、住房、交通等方面的影響；社會就業影響指標測度法律出臺對就業狀況，包括就業質量、就業數量、就業環境等方面的影響；公共服務影響指標衡量和測度法律實施對政府公共服務，如科技、教育、文化等方面的影響；社會基本價值影響指標測評法律實施對社會道德風尚，即社會道德水平、社會秩序、社會公平正義等的影響；社會保障影響指標主要測度立法實施對社會保障體系，內含社會救濟、社會保險等方面的影響。以上這幾部分指標基本涵蓋了一般性法律產生的社會影響后果。

對于社會效果評估指標，我們首先要追求貨幣化與定量化分析。而要獲得量化的評估結果，就需要一套科學的測度方法。英國著名的統計學家卡爾?皮爾遜指出，“整個科學的統一在于它的方法，而不在它的材料”。因此，任何問題的研究與解決都必須形成有效的方法，從而指導理論的實踐應用與發展。所以指標體系的實際操作也離不開有效的方法論支撐。具體來分析，指標體系的測度方法主要涉及指標權重設置、數據收集以及指標量化這三方面的要素。首先，目前在多指標的綜合評價方法里，指標權重的設置主要包括兩大類：主觀賦權法和客觀賦權法。其中，主觀賦權法采取定性的方式由專家根據主觀經驗進行判斷而得到權重，如模糊方程求解法、專家決策咨詢法、專家排序法、古林法、層次分析法、德爾菲打分法等。客觀賦權法則是依據指標之間的相關關系或各項指標的變異系數來確定權重，如離差最大化法、均方差法等。主觀賦權法和客觀賦權法兩種方法的特點各不相同，主觀賦權法通過專家經驗衡量各指標的重要性，它往往受人為因素的干擾情形較大，存在一定程度的主觀隨意性。客觀賦權法綜合考慮指標間的相關關系，通過各指標所確定的初始信息來確定權重，能夠達到評價結果的準確，但當指標較多時，計算量非常龐大復雜。由于社會效果評估指標數量較多，考慮到實踐中權重設置的可操作性，我們認為主觀賦值的德爾菲打分法能夠較合理地賦予指標權重。

德爾菲打分法通過對各項指標從重要到次要進行排序打分，并將專家意見進行整合與集中，然后把專家打分的結果轉化為具體的數值。通常最重要的指標打10分，次要的指標打9分，以此類推，排在最后一項打一分，得出每位專家對各項指標實際打分總和為相同的常數。隨后再將各項指標的得分分別求和并分別除以上述打分總和與專家人數的成績，得到各項指標的實際權重。因此，針對每部法律所產生的不同社會效果指向，立法主體通過德爾菲打分法靈活設置指標權重，保證評估的科學性與合理性。

其次，評估指標數據的收集既要借助于客觀中立的事實數據，又要博采不同主體的主觀感知數據，從而避免數據來源引發的可靠性和真實性問題。由于在我國當下立法評估實踐中，各方評估主體對數據收集方式尚未達成統一的認識。至于何種主體最能保證數據收集的有效性，還需進一步研究和論證。在條件成熟時，實現數據收集主體的統一化和規范化。在此，筆者結合各地實踐經驗，根據數據收集主體的不同，具體提出以下多元化的數據收集路徑。一是由立法機關收集數據。立法機關是我國當下開展立法評估活動的主導，從各地開展的立法評估活動來看，評估的數據大多由立法部門自行收集。例如2006年國務院組織實施了對《勞動保障監察條例》的評估活動，就由國務院法制辦政法司、勞動保障部法制司和勞動科學研究所共同組成課題組，并遠赴浙江、江蘇等地的勞動保障監察部門進行專題調研，同時咨詢專家學者的意見，獲取評估相關數據。這種由立法機關主導的模式，雖然能夠較高效地完成數據收集工作，但在數據中立性和客觀性上存在偏頗。二是由獨立第三方收集數據。客觀性與公正性是獨立第三方評估的最明顯優勢。與其它類型的主體相比，獨立第三方超然于法律制定與執行的公共部門之外，通常與立法調整的對象沒有直接利害沖突，因而評估中也較少出現夾帶私利的現象。由獨立第三方機構參與數據收集整理，能夠保證數據來源的真實性，有效預防數據造假現象的發生。一般來看，獨立的第三方機構主要包括學術團體、非營利性組織、社區機構以及專業性的第三方數據公司等。三是社會公眾參與數據收集。公眾參與立法在現代各國受到普遍重視。作為評估有機組成部分的數據收集，也離不開公眾的普遍參與。公眾參與是進行科學化數據采集的重要環節，它通常能夠帶來較好的效果。例如，2006年上海市人大常委會在對《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》開展立法后評估工作時，“上海市統計局城市社會經濟調查隊進行廣泛的問卷調查，就27項指標抽樣調查了883個樣本”，實現了數據的真實和客觀。

第三，評估指標的測算方式大致存在定量分析與定性分析兩種方案。在立法的社會效果評估指標體系中，由于整體上可以劃分為定量指標與定性指標兩種類型，源于類型劃分，對指標的測算應結合定量分析與定性分析，并且以指標定量分析為主、定性分析為輔。評估者首先要考慮對評估指標進行量化處理，可以依據具體情形采用不同的測量尺度，對指標的價值予以數量化、貨幣化，然后在量化基礎上對指標進行統一地數據處理，完成指標計算。定性分析方法基于詮釋社會科學的理論，包括解釋學、建構主義等內容，充分發揮人的主觀能動作用去評判影響指標的價值。雖然指標體系的測度以量化為預期，但對于某些特殊的定性指標，如社會基本價值對指標測量的影響，法律實施對社會道德風尚、社會公平正義等方面的影響，就難以用數據來具體衡量。我們只能通過定性描述的方式來說明其影響程度，對這些指標的效果進行細致說明，從而補充整體量化的不足。因此，定量研究更多地是整體性的描述與比較，質性研究可以集中于特定問題甚至個案問題，從而有助于評估的深入剖析，這也是相對于量化方法的優勢所在。

具體來看，針對指標的量化問題，我們主要測度每項指標產生的成本和收益，即指標在實踐中受法律作用所產生的積極影響和消極影響。積極影響一般指法律對社會發展帶來的促進作用，即法律的收益。消極影響則主要指法律對社會發展帶來的消極作用，即法律運行的成本。因此，指標量化主要是對每項指標的收益和成本進行測算，并且獲得較為精確的成本與收益貨幣值。通常來講，一部法律的成本都能夠通過具體的貨幣值來反映，但法律產生的收益有時卻難以直接量化。例如對就業影響指標、公共服務影響指標的測度，由于它們的收益不能在市場價格中得到直接反映，此時就需要借助其它量化方法進行貨幣化的價值轉換，包括陳述性偏好法和顯示性偏好法等專業統計測度方法。而在明確了以上指標權重、指標測量以及指標數據收集的基礎上，對一部法律的整體效果評估，最終還要通過成本和收益進行比較分析，即采取成本收益的方法，來獲得評估結論，完成指標體系的計算。依據指標量化情況的不同，成本收益分析可分為兩種類型：全局的成本收益分析和局部的成本收益分析。全局的成本收益分析，主要指對某部現行法律或擬議中的法律草案進行評估時，所涉及的指標均能被量化。此時評估者可直接通過計算指標的成本和收益，獲得該法律實施的凈收益，以證明法律監管是否有效。當收益大于成本，說明立法產生了較好的社會效益；當收益小于成本時，則要進一步修改法律內容，提升立法效果。局部的成本收益分析，是指評估時所涉指標只有部分可以量化，其它只能作定性分析。此時產生的評估結果屬于定量和定性的結合，它們共同反映法律產生的社會影響后果。

三、立法社會效果評估指標體系的實踐價值

立法的社會效果評估指標體系在實踐中彰顯了多元化的價值與功能。一方面指標體系的構建使法律的社會影響評估具有了可操作性，為測量法律的具體影響后果提供了方法和依據。另一方面，指標體系的應用又進一步提升了評估結果的準確性與量化性，改進了我國的立法評估工作，有助于推動法律制定的科學與客觀。

第一，提升法律社會效果評估的可操作性和可量化性。2015年至2017年，筆者曾隨課題組多次赴廣州、青島、威海等地立法機構進行立法調研。調研發現當下我國地方立法評估實踐中面臨的主要問題之一，就是在評估中缺少一套可操作、可量化的評估指標體系，影響了評估結果的精確性。因此，構建一套科學有效的評估指標體系，能夠從源頭上解決上述問題，使得立法評估更具有可操作性和執行力，讓評估立法的社會影響成為可能。另外，區別于傳統的針對合法性、合理性、協調性評估的定性評估思維模式，社會效果評估指標體系旨在追求評估結果的量化，為測量法律的具體社會后果提供了方法和依據。借助于專業的統計測量方法，社會效果評估指標體系能夠測度法律實施對社會就業、社會服務、社會環境等各方面的具體影響，并通過成本收益分析，獲得貨幣化與量化評估數值，從而全面衡量和評價法律實施帶來的社會效果，為法律改進提供可靠的指導，使評估結果更為科學與客觀。

第二，推動法律制定過程的科學與客觀。立法科學化，是要求立法內容符合經濟社會發展的客觀規律。馬克思曾經說過：“立法者應該把自己看作一個自然科學家。他不是在制造法律，不是在發明法律，而僅僅是在表述法律。如果一個立法者用自己的臆想來代替事情的本質，那么我們就應該責備他極端任性。”這段經典論述將立法的過程描述為是對客觀規律的發現和落實。而社會效果評估指標體系則是實現這種客觀性的重要測度工具，它旨在厘清法律與社會環境之間的關聯，從而發現社會的客觀規律，并使法律規范能夠準確表達社會的變化。從適用的時效來看，指標體系的適用貫穿于立法的全過程，包括立法前、立法中與立法后三個階段。首先，指標體系在立法前的應用屬于一種預評估，其評估效果具有預測性，能夠保證立法動機的合理性，減少法律法規的試錯成本。立什么樣的法、如何立法，這些問題源于社會現實的需求，需要立法者根據評估指標，認真分析法案對社會產生的預期影響。其次，指標體系在立法中的運用直接關系到立法結果，并在一定程度上規范了立法博弈。最后，指標體系在立法后的使用則是未來修法的重要前提，關系到法律修改的質量。受外部環境影響，現行法律制度通常難以解決社會出現的新問題、新紛爭，此時立法主體就要通過評估發現問題，及時修改和完善法律內容，使立法更好的符合客觀實際，保證良法的有效供給。