關于加強地市級部門預算審查監督的探索與思考

黨的十八大指出，人大及其常委會要充分發揮國家權力機關的作用，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督。新預算法也對人大加強預算審查監督提出了明確要求。部門預算制度是市場經濟國家財政管理的基本形式，部門預算是全口徑預算的基本組成單元。加強部門預算審查監督，對于增強人大預算審查監督實效，進一步規范政府財政收支行為具有非常重要的意義。在此，結合淄博市部門預算審查監督現狀和工作實際，就如何加強部門預算審查做一分析和研究。

一、當前人大開展部門預算審查監督的主要模式

近年來，為加強部門預算審查監督，各地人大進行了不斷地探索，形成了不同的部門預算審查監督工作方式，概括來說，主要有調研座談監督、聯網實時監督、參與式預算民主監督三種模式。

1.調研座談監督模式。主要是通過實地調研、召開座談會等方式，選擇部分部門預算，結合預算執行審計監督、財政監督等情況，從宏觀層面，對部門預算編制、執行及決算等情況進行座談交流，提出意見建議，督促相關部門予以改進。該模式簡單易行，是目前各地人大普遍采用的監督模式，能夠在一定程度上提高部門對預算管理的重視程度，規范部門預算管理。但這種審查監督方式相對宏觀，很少涉及具體項目、具體問題，問題整改保障力度偏弱。

2.聯網實時監督模式。以廣州、佛山、貴陽等地為代表，通過建立人大與財政、審計、稅務等政府部門之間的信息監督網絡平臺，監督部門預算管理全過程。該模式的優點是能夠對預算管理全過程進行實時監督，能夠及時停止、糾正違規違紀的預算資金支出，主要是通過對預算管理全過程的實時監管，倒逼部門科學編制預算，嚴格預算執行。但該模式需要政府及財稅、審計等部門的積極配合，在網絡平臺建設、參數和程序設計等方面要求較高，尤其是預算編制、項目績效等方面，對評估指標體系建設要求非常高，實施難度較大。

3.參與式預算民主監督模式。以溫嶺、無錫、上海閔行等地為代表，主要是將部門預算、政府投資項目等進行民主審查、民主決策，充分發揮人大代表、專家、相關民眾的監督主體作用。該模式能充分調動人大代表和社會各界的積極性，對實現民主預算決策具有較為明顯的推進作用。但是該模式對人大代表、專家、民眾等參與人員的宏觀決策能力和水平依賴較高。根據亞當?斯密的“經紀人假設”理論，參與者一般會支持有利于自己的選擇，參與者議事能力不夠強，眼光不夠長遠和客觀時，民主決策就會嚴重影響政府決策，對經濟社會發展形成阻礙。

二、淄博市加強部門預算審查監督的探索與實踐

市級人民代表大會一般于每年1月份召開，受重大政策、上級轉移支付、部門預算編制等情況影響，財政部門每年1月初才能匯總完成本級預算。因此，市人大常委會沒有足夠的時間在人代會前對政府預算進行實質審查。在聯網實時監督和參與式預算民主監督還不夠成熟情況下，淄博市探索開展了對部門預算的備案審查監督，取得了較好的成效。

部門預算備案審查，簡單來說，就是在人代會批準本級預算，財政部門批復部門預算后，將部門預算報本級人大常委會備案，本級人大常委會選擇部分部門預算進行審查。在程序上主要有確定備案審查部門、制定工作方案、選擇審查人員、組織業務培訓、召開動員會議、實施專業審查、開展項目調研、集中會議審查、加強部門溝通、向主任會議報告審查結果、反饋審查結果、監督整改等12個工作環節。具體工作中主要把握以下幾點：一是注重充分發揮人大代表和審計、中介機構等方面的專業優勢。二是堅持區別于財政監督和審計監督，突出人大審查監督的整體性、重要性、針對性特點。三是加強信息對比分析，把部門預算編制、預算執行和決算作為完整的循環周期，進行全過程審查監督。四是堅持從實際出發，加強整改監督，提高審查實效。特別在提出審查建議方面，以提高資金使用效益、促進全市中心工作為目的，充分考慮實際情況，支持重點項目建設，保證重大民生事業，提出切實可行的意見建議。對審查發現帶有普遍性、部門難以單獨完成整改的問題，要求財政部門牽頭進行整改；對由部門自身管理等原因導致的問題，要求被審查部門立即整改、立改立行。市人大常委會對反饋部門的問題進行跟蹤督辦，直至整改落實到位，必要時專門聽取部門預算備案審查整改情況報告。

2016年，淄博市對10個部門開展了預算備案審查，發現存在預算編制不完整、預算外支出等7類共計80個問題，涉及資金4億多元。市財政局和被審查單位積極采取有力措施進行了整改。市財政局先后出臺了《淄博市預算公開實施方案》《市級預算單位結轉結余資金管理辦法》等7項加強預算管理的制度文件，將2017年市級公用經費標準提高了一倍，并嚴格規范了對預算編制、結余結轉資金、預算公開和績效監管的要求。

從淄博市的實踐來看，部門預算備案審查對于提高預算審查監督實效意義重大。一是可以通過對預算資金的實質性審查，以資金監督推動工作開展，督促部門認真落實市委決策部署，是推動地方經濟和民生事業健康發展的重要抓手，是促進科學編制預算、規范預算管理的有效手段，是加強人大監督，看好人民“錢袋子”的有效途徑。二是有效破解了人代會期間預算審查時間不足的難題，是預算審查工作的延伸、細化和補充，同時為審查預算調整、決算和次年預算編制奠定良好的工作基礎，有力促進了新預算法的貫徹落實。三是摸清了部門預算管理中存在的問題，實現了舉一反三、以點帶面，提高市級預算管理水平的目的，推動了人大預算審查監督從形式向內容的轉變、從程序向實質的轉變、從定性向定性與定量相結合的轉變，進一步增強了人大監督的權威性和嚴肅性。四是極大增強了人大代表和社會各界廣泛參與的積極性，人大代表主動參與預算管理的意識逐步增強，社會公眾對預算公開內容的關注度有了進一步的提高，初步構建起人大代表和社會各界廣泛參與的社會監督網絡，對于加強人大民主監督、推進預算民主決策具有重要意義。

淄博市開展的部門預算備案審查得到了山東省人大常委會和淄博市委、市政府的充分肯定，經網絡投票，被評為“淄博市2017年第二批10項改革事項（自選動作）”，市委改革辦專門印發文件在全市范圍內推廣推介。省人大常委會預算工作委員會多次到淄博市進行調研，認為淄博市部門預算備案審查工作達到了“黨委支持、人大滿意、政府重視、部門服氣”的效果，走在了全省乃至全國的前列，在全省推廣，煙臺、東營、聊城、棗莊等市人大常委會相繼到淄博市調研考察。

三、部門預算審查監督面臨的主要問題

統籌考慮先進地市部門預算審查監督工作開展情況，結合淄博市部門預算備案審查實踐來看，當前部門預算審查監督工作還面臨一定的困難和問題，在一定程度上影響了審查監督實效。

1.預算法貫徹落實不夠嚴肅。自原預算法實施開始，預算法就經常遭受“軟法”的詬病。首先，對違反預算法行為的責任追究力度較弱。根據法律規定，違反財經紀律要進行行政處罰，問題嚴重的相關人員還要承擔刑事責任，但實際工作中，很少有違反預算法規定的人員受到行政處分或追究刑事責任。其次，預算法配套制度體系尚未形成，預算法在部分方面僅對宏觀問題做出了原則性規定，預算法實施條例等尚未出臺，相關配套規章制度還不完善，預算法執行中經常出現“打折扣”的現象，審查監督也缺乏操作細則。最后，各級政府及其部門很多稅收優惠、產業獎補、民生提標擴面等重大政策，往往在年中制定并執行，沒有考慮預算編制、實施時間、預算調整等管理規定，影響了預算的嚴肅性。

2.部門對執行預算法重視不夠。審查發現，部門負責人對預算的主要關注點在于部門預算資金總數是否夠用，對預算編制、資金管理、賬目處理、績效評價等不夠重視。相應地，部門財務人員只關注如何爭取更多的預算資金、資金使用是否違反財經紀律、是否受到法律處分等，對科學編制預算、嚴格預算執行、資金分項核算等不夠重視，存在“先要預算，支出后議”的心理，預算編制和執行容易呈現“兩張皮”現象。個別部門甚至出現財務賬目管理較差、記賬不規范等問題，導致部分項目開支無法進行審查，嚴重影響了審查監督實效。

3.預算審查監督力量相對薄弱。其一，市級人大預算審查監督機構成立時間較短，工作人員經驗不足，對預算管理、財稅政策、績效監管等知識的掌握還需要一個過程，自身力量難以滿足工作需要。其二，人大代表參與預算審查監督的積極性和主動性還不夠高，審查參與率較低。同時，受專業知識要求較高等因素影響，其監督作用短期內難以充分發揮。其三，通過購買社會服務方式引入的中介機構，在預算審查監督方面尚處于起步階段，短期內難以達到人大預算審查監督的要求。

4.部門預算公開和績效監督力度不夠。一是預算公開不夠積極主動，一方面，很多地市對于建立人大與政府及財稅、審計等部門之間的預算實時監督信息平臺不夠積極主動，聯網信息平臺建設推進緩慢，難以對部門預算管理進行實時監督。另一方面，部門基本是按照財政部門的模板要求公布預算大概情況，不僅人大代表、社會民眾無法看明白，專業人員也難以厘清資金使用具體情況，只是做到了“形式上的公開”，社會監督難以發揮實際效果。二是部門預算績效管理工作進展緩慢，很多部門尚未建立完整的績效評價體系和考核機制，財政部門的引導、監督力度也有待加強，部門預算績效評價和監管考核機制亟待完善。

四、加強部門預算審查監督的幾點建議

1.嚴格預算的剛性約束?，F代預算管理的靈魂，是強化對政府支出的約束，強化預算支出約束的關鍵在于不能隨意開財政收支的口子。首先，要盡快研究制定預算法實施條例和預算法相關配套制度，為加強預算管理和審查監督提供明確的標準和實施細則。其次，要嚴格依法落實責任追究，強化預算法作為“經濟小憲法”的權威性和嚴肅性。尤其是預算法對違法行為、責任追究有明確規定的，要依法堅決予以查處。最后，各級各部門在制定稅收優惠、產業引導、民生提標擴面等重大資金政策時，要嚴格遵守預算法規定，務必在預算編制前制定或在預算調整后執行，嚴禁違反預算法規定隨意出臺重大資金政策。

2.強化部門預算法治意識。

一方面，把預算法作為“七五”普法的重要內容，并納入人大任命干部、各級黨委政府干部培訓班的培訓課程和考試內容，增強各級領導干部的預算法治意識，自覺把新預算法的各項規定作為從事預算管理活動的行為準則，讓部門負責人對預算法逐步從知道到熟悉、從熟悉到重視、從重視到嚴格遵守。另一方面，要督促財政、審計等部門加強對預算工作人員的業務培訓和監督考核，加強對部門預算編制申報環節的審查監督，提高預算管理人員的業務能力和水平，督促部門細化預算編制、嚴格預算管理、規范賬目處理。

3.強化力量提升預算審查監督水平。一是提高預算審查監督業務水平。充實人大預算審查監督隊伍，鼓勵各地人大積極探索預算審查監督新模式，加強對人大預算審查監督機構工作人員、人大代表的業務知識培訓和經驗交流，提升預算審查工作能力。選取有一定財政預算業務知識、熱心監督工作的代表，探索建立預算審查監督聯絡員制度，充分發揮人大代表的監督主體作用。二是充分借助社會力量。選取財政、審計、稅務、法律等領域的專家，建立預算審查監督咨詢專家庫，充分聽取其意見建議；積極利用專業機構，發揮專業優勢，提升預算監督專業化水平，多方面調動社會力量參與部門預算審查監督。三是充分借助審計力量。加強與審計部門的聯系，充分發揮審計監督的優勢，積極借鑒審計成果。特別是要加強對審計查出問題整改的監督，對有普遍性、單一部門難以徹底整改的問題，要求財政部門牽頭進行整改，建立并完善審計查出問題整改向人大常委會報告機制，提高審計查出問題整改實效。

4.進一步落實預算公開，加強績效監管。大力推進預算公開制度。要積極推進預算監督信息平臺建設，加強對預算管理的實時監督；要強化部門預算公開監管，嚴格在規定時間在信息平臺上公開，并逐步細化公開內容，優化報表體系，加大對專項資金管理使用和績效信息的公開，促使預算公開由“看得到”向“看得懂”轉變，真正實現社會公眾看得懂、能監督。建立完善財政資金績效評價制度，健全預算支出的績效評價指標體系，把績效理念融入預算編制、執行、監督管理全過程，加強對預算支出的跟蹤問效，完善預算安排與績效評價結果有機結合機制，提升預算資金績效管理水平。