宋金桂

【摘要】近年來，外匯局開始探討推行“查罰分離”外匯檢查與處罰模式，形成分工協作、監督制約的工作機制，效果突出。但隨著外匯管理思路的不斷變革，該模式在推進過程中也存在一定的障礙。本文在梳理外匯檢查“查罰分離”模式成效的基礎上，分析研究新形勢下存在的困難，并從依法行政、內控監督制約機制設計等角度提出建議。

【關鍵詞】外匯 查罰分離 優化

查罰分離模式是指將完整的查處過程分為調查取證與行政處罰。一些地方政府部門早在多年前就開始試行查處分離。“查”，即調查取證，包括資料調閱、資料核實、詢問溝通、現場筆錄、書證復印整理、底稿簽字確認等過程。“罰”，即行政處罰，包括立案、證據審核、案審會決定、作出處罰決定、送達處罰通知、收繳罰款等過程。

一、“查罰分離”模式的優勢

（一）兩權分離，促進廉政執法

該模式實現了調查權和處罰權的分離，檢查人員和處罰人員也響應分離，減少了一線執法人員“權力濫用”的機會，避免一手清式的查罰過程，在一定程度上防止了權力過度集中而導致的權力濫用，促進公正執法、廉政執法，確保執法公正性。

（二）查罰過程更專業，減少行政復議風險

“查罰分離”機制，各個崗位分工更加明確、細化，專業性更強。可針對執法人員特點進行檢查過程和處罰過程的分工，一方面專業知識豐富的檢查人員使檢查過程更全面、詳實；另一方面，由法律專長的做出處罰定性，更準確、合法，對同一性質的違法行為可堅持同罰，統一執法標準，降低錯案發生率，減少行政復議風險。從機制上看，既有分工、又有合作的內部相互學習機制，能充分調動工作積極性和創造性。

（三）全身心投入專項工作，查處效率進一步提高

在專業分工更加精細的情況下，執法人員可以專注鉆研一項業務，通過不斷積累完善，總結執法經驗和技巧，形成專業化優勢，提高工作效率。如罰款催繳過程，在以往為兩權分離的過程中，通常案件由誰查處，后續的催繳由誰一手完成，整個查罰過程“戰線”過長，牽扯執法人員精力較多。兩權分離后，可以由專人兼職負責此項工作，從冗長的過程中“解放”一線檢查人員。

（四）解決不深入查處問題，提高檢查人員積極性

以往未分權的檢查過程中，檢查人員會存在有罰款就好的完成任務心態，在既定錯誤存在，可以處罰情況下，不深入查處。或預計處罰難完成，檢查過程中不觸及關鍵性問題。兩權分離后，檢查人員輕裝上陣，積極性進一步提高，有效解決檢查不到位問題。

二、推進過程中遇到的困難

（一）缺乏明確制度，文件表述模糊

現有外匯管理相關規定中，對“查罰分離”模式沒有明確的制度要求，僅有要求非檢查部門具體承辦后續行政處罰事項的模糊表述。對該模式下兩權履職時如何分工、如何責任劃分、何時移交以及兩部門或組別如何相互監督制約等均沒有明確規定，各單位在執行過程中只能自行進行約定，難免出現一定程度的工作推諉或重疊。

（二）基層單位普遍存在人員緊張問題

“查罰分離”模式在基層單位推進時，面臨的最大困難往往是人手問題。從檢查要求看，現場檢查需至少雙人入場；為準確定性和處罰，行使處罰權的部門或組別同樣需要雙人復核卷宗，這就要求同一案件需要牽扯兩套人馬至少四人，對案件進行兩遍分析研究定性。從基層單位看，兩權分離后，因人員總數限制，多數單位同一時期只能開展一項檢查和處罰工作，效率反而不高。

（三）針對新興案件，存在溝通協調問題

新形勢下，在業務考核壓力下，部分銀行出現為擴大外匯業務量、提高內部考核績效，不斷創新產品組合行為，此類業務中涉及部分違規情況，其復雜性與隱蔽性也在不斷增強。在外匯管理思路不斷變革的大背景下，涉外企業個人違規行為也出現新趨勢、新特點。針對新興案件，檢查和處罰兩個部門或組別對案件判斷可能會出現不一致的情況，會頻繁面臨案件處罰定性準不準確、證據是否充足、所用條款適不適用等問題，為兩個階段的工作帶來溝通協調及案件認識問題。

（四）過程分離，程序風險難把握

在案件后續的行政處罰過程中，處罰部門或組別僅有相關書證材料，并不掌握案件查處前段過程，案件檢查流程是否符合規定，調查取證程序、事實認定、證據形式是否規范，有無雙人檢查記錄、有無全程留痕等均無法掌握，在后續處罰中，存在程序風險。

（五）檢查流程不易逆轉，完善材料存在困難

“查罰分離”模式下，兩個部門或組別的銜接過程即案件的移交過程，案件移交過后，后續的行政處罰工作會轉換部門或組別。但實際操作過程中，極易出現移交時判定證據充足，而后續核實或案審會過程中發現證據不足或定性不夠準確，需重新現場取證情況，處理難度較大。如讓檢查部門或組別重新取證，一方面會影響其在別的案件工作中的效率，另一方面即使能夠完成取證，程序是否合理規范、被檢查人是否理解均存在不確定性；如處罰部門或組別開展重新取證，因前期沒有相關接觸，工作難度較大，且被檢查人在接觸非最初執法人員的過程中，會出現天然的抵賴傾向，證據真實性難以有效保證。

（六）現場因素難掌握，綜合考量不夠準確

國家外匯管理局2017年末修訂《外匯管理行政處罰指導意見》中規定，外匯局實施行政處罰應遵循過罰相當原則，作出的行政處罰決定應與違反外匯管理行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。即外匯的處罰要根據上述情況及現場配合程度進行綜合考量、準確定性。而實際處罰過程中，處罰部門或組別無法掌握現場執法過程中的相關因素。

三、建議

（一）出臺相關制度和操作規程

構建完整的外匯管理“查罰分離”制度框架，建立涵蓋外匯檢查工作、移交標準規范、外匯處罰工作全過程的外匯業務查罰制度與操作指引，明確查罰兩部門或組別的職責與分工，工作任務規范清晰、銜接清楚，明確兩權的相互監督和平衡制約體系，為提高外匯管理執法規范化程度提供制度保障。

（二）檢查人員及時解釋政策，做好處罰溝通工作

檢查部門或組別在現場溝通過程中，應及時介紹相關外匯管理行政處罰規定，在檢查結果確認過程中明確告知被檢查人違規問題可能適用的罰則條款，使被檢查人能預知可能面臨的處罰標準和范圍，減少后續行政處罰過程中因被檢查人抵觸帶來的執法難度。

（三）建立處罰人員預介入機制

針對外匯檢查工作，檢查前，處罰人員可提前介入，通過案件分析會等形式，會同查罰兩部門或組別擬定檢查方案，并對檢查重點、取證技巧等進行提前溝通，在事前保障檢查過程的合法性和證據質量。檢查過程中，處罰人員同時進入現場，與被檢查人提前接觸，為后續處罰進程順利開展提供保障。

（四）加強質證，完善證據鏈

“查罰分離”模式下，案件移交需確認違規事實明確、調查取證充分、檢查過程規范、違規書證及事實確認清晰規范后，進行移交，減少處罰過程中需補充材料的可能，提高執法效率。

（五）移交描述中增加對處罰適用的明確表述

案件移交過程中，為充分規范自由裁量權的適用，移交相關文書中，增加檢查過程描述及處罰從重從輕情節的明確表述，并列明原因及依據。如列明被檢查人主動向外匯管理機關說明違規情況、積極配合檢查、非主觀故意并情節輕微、主動消除影響或故意藏匿轉移證據、隱瞞事實妨礙檢查工作等情形。

（六）查罰人員定期輪崗

建立人員定期流動機制，使每個崗位人員都能接觸最新的檢查和處罰形勢與業務業務，繼續加強學習，切實提升執法能力和素質。