政策執行偏差行為中的困境與消解

【摘 要】 本文結合中國政策執行實踐，具體分析了政策執行含義及其特點。通過對實際案例，列舉了政策執行偏差的具體行為，并分析其原因。在此基礎上，提出解決政策執行困境的路徑：創新政治文化，轉變政府行政理念；提高干部執行能力，追求合作共贏；注重政策整合，健全責任追究制度。

【關鍵詞】 政策執行；合作博弈；偏差行為；責任追究

一、問題的提出

政策執行是指通過一定的組織形式，運用各種政策資源和行動方式，使既定的政策目標得以實現的過程。政策執行的特點包括：（1）目標性。政策中的一切行政措施或行為都是為了保質保量地實現政策目標。（2）現實性。政策執行不能留于空談，需要有關部門采取具體的行動來落實政策。（3）強制性。執行活動的強制性是行政管理活動權威性的重要體現。有效的政策執行是公共政策本質的必然要求，對于提高政府執政能力，提高政府在公民中的公信力都有十分重要的意義。

但是在我國的具體公共政策實踐中卻出現與政策目標不一致的結果，即公共政策執行偏差。公共政策執行偏差，是指在執行政策時出現的與政策目標、政策內容相違背的結果和現象。例如常見的偏差行為有“負氣執行”，“挖坑執行”，“選擇執行”等。

二、政策執行中的困境分析

在現實的政策執行過程中，可以發現中央與地方，部門之間的政策執行偏差行為普遍存在。具體表現有以下幾個方面：

1、利益需求差異的偏差行為

中央政府作為政策的制定者，具體政策的實施需要下級單位的具體執行。近年來，中央政府的簡政放權一直在實施改進中因而地方政府的權利也隨之增加，地方政府也因此承擔的政策貫徹者和執行者的角色，由于組織自身利益逐漸日益強化，地方政府已成為具有高度自主性的主體。十一五”期間，國家為應對國際金融危機、擴大內需、促進節能減排，制定并實施了“節能產品惠民工程”，即節能家電補貼推廣政策。地方政府為了爭取更多的國家節能家電優惠政策并從中謀取利益，，保持其地方的收益，在項目的具體資格審查中出現了與當地企業的“合作”行為及權力尋租現象，對于不過關的企業采取包庇態度，對于中央政策采取“選擇性執行”，即在國家具體規定下有選擇地執行有利可圖的政策。

2、任務分配導致的偏差行為

地方政府受它自己條件的限制，例如人員的不合理安排及專業素質的缺失，出現了多任務的政策執行方式。所謂“多任務的政策執行方式”，是指地方政府在同一時期可能出現要完成多項任務，執行多項政策。仍以上面所講的“節能家電補貼推廣政策”為例，在政策執行過程中，部門人員根據本部門所面臨的任務的重要性和時間的緊迫性，表現出對上級分配的任務產生抗拒或與其他部門之間不合作的博弈行為，但在“壓力型體制下”又無法不執行，這種情況下易導致政策執行出現問題，任務部門也表現出一種“負氣執行”的態度。

3、監管能力不足導致的偏差行為

公共政策執行者在其執行政策的具體過程中，一般具有對于政策的“初始的解釋權”。在具體政策實踐中，由于中央政府行政事務的復雜性，疏于對地方政府這一政策執行主體的監管，監管的斷裂導致地方表現出“上有對策，下有政策的態度”，對現有政策進行曲解或隨意性添加，變不能為可能，即出現“附加性執行”行為。

4、責任追究制度缺失導致的偏差行為

合法化的公共政策并不能自動得到有效執行，在“節能家電補貼推廣政策”執行過程中，并沒有相關的責任追究制度，地方政府無視自身責任，打著中央節能減排的旗子，上報了許多不合格的企業，使之國家利益受損，消費者權利無法保證。由于責任追究制度缺失，對地方責任的追究無法具體執行，出現地方責任，中央承擔的現象，即地方表現出一種對中央政策的“挖坑執行”行為。

再以山西小煤窯為例，地方政府追求地方利益的，違規甚至以破壞環境和犧牲工人的生命為代價，制定了有吸引力的土地政策吸引外地資本進入煤窯經營市場，以謀求地方利益最大化。由于煤炭市場進入條件放寬和相應監管的缺失，礦井安全無法保證，礦難接連發生。同時，當地環境和儲煤量都遭到了毀滅性破壞。可以說。山西小煤窯事件再次說明了地方政府間為追求自身利益最大化而發生的無效率惡性競爭，導致政策執行出現偏差。

三、政策執行困境的路徑優化

在政策執行中，中央和地方、部門之間的博弈行為，成為政策執行行為偏差的一個重要因素。偏差行為包括了“選擇性執行”、“負氣執行”“附加性執行”和“挖坑執行”等。為糾正這些政策執行偏差行為，更好的維持社會的穩定和長治久安，需要從當前我國所處的政治文化、所持有的行政理念、執行者的能力及監管體系等方面尋找解決路徑。

1、創新政治文化，轉變政府行政理念

文化是指在特定時期所形成的態度、信念和價值觀等的總和。政治文化即關于政治問題和政治體系的一系列價值的總和。為了使地方能夠有效的執行公共政策，地方政府作為政策執行主體就必須轉變傳統的行政理念，創新政治文化。一方面需要摒棄“官本位”意識，而代之以“民本位”意識。在政策執行過程中以公眾利益最大化為政策執行的最大目標，廣泛聽取公眾意見，鼓勵公眾參與政策執行過程。二是變政府的“一元治理”為“多元復合治理”。“多元復合治理”是以政府為中心的多元主體，為了合理配置與利用社會資源，促進社會與經濟發展，以地方區域為活動范圍而相互協調合作，對公共事務進行綜合治理的一種行政管理活動與制度安排。

2、提高干部執行能力，追求合作共贏

提高領導干部執行力，首先是態度轉變。要求在具體工作中，端正工作態度，要全面理解政策的制定意義和目的，根據所處的政策環境實際作出政策執行的步驟，并堅定政策執行的信心。其次是合作意識。復雜性的政策，就需要多部門的合作，可能還涉及跨區域的政府合作，對公共事務進行綜合處理。在與其他部門或同級政府間同時執行政策時，要以中心工作為出發點，有包容與合作的態度，這樣才能更好的實現政策執行，實現合作共贏。最后要在干部中倡導“杜絕借口、無條件執行”的行政理念，要有敢為人先，爭創一流的理念，敢于結合實際，完善政策，創造性地執行，提升效益。

3、注重政策整合，健全責任追究制度

政策執行的上行理論指出決策權上移和嚴密監控執行過程的必要性，而下行理論則指出執行過程中保持靈活性的合理之處，上行與下行往往是很難重合的。德利翁的分類策略，認為當政策問題界限清晰，易于對政策的準確定位，因此政策指定是要有明確的規劃，防止政策下行時所出現的自由裁量權擴大而隨意更改政策的現象。反過來，對于難以詳細規劃的政策，就必須主動接受公眾的監督，防止政策執行偏差行為的產生，同時進行智庫建設，通過專家隨時監測政策執行情況，并及時糾正政策執行偏差行為。再者，需要健全責任追究制度，對于人為造成的政策執行偏差，應追究其責任，摒棄我國固有的人情社會，健全責任追究制度，做到誰錯誤誰負責，把問題落實到具體的個人，從根本上糾正政策執行偏差行為。

【參考文獻】

[1] 金太軍等.公共政策執行梗阻與消解[M].廣東人民出版社，2015.

[2] 薛立強，楊書文.論政策執行的“斷裂帶”及其作用機制[J].公共管理學報，2016（1）.

[3] 周仁標.論地方政府之策執行的困境與路徑優化[J].政治學研究，2014（3）.

[4] 白德全.我國政府政策執行管理現狀[J].管理觀察，2013（2）.

[5] 劉兆鑫.政策執行理論視域下的執行性腐敗及其治理[J].中國行政管理，2010（11）.

【作者簡介】

吳佩瑤（1994—），陜西渭南人，延安大學公共管理學院行政管理專業在讀研究生，研究方向：行政管理理論與實踐.