社會福利治理視角下政策工具的運用研究

汪婷

【摘 要】 本文在梳理政策工具理論的基礎上，通過觀察法、訪談法，以“雙流區(qū)暑期關(guān)愛留守兒童”為案例，研究政策工具在社會福利治理中的運用效果，認為政策工具需進一步發(fā)展，體現(xiàn)在三點：社區(qū)福利供給需要更好地探索；志愿組織發(fā)展有待完善；次級政策工具需要更好地運用與創(chuàng)新。

【關(guān)鍵詞】 社會福利；政策工具；留守兒童

一、問題提出

社會福利是社會保障的重要組成部分，通過提供資金與服務，提高社會成員的生活質(zhì)量。在中國，社會福利事業(yè)面臨諸多問題，尤其是福利資源的短缺。根據(jù)中國的社會福利治理情況來看，解決中國福利資源短缺就是要實現(xiàn)多元福利有效供給，對原來的“政府范式”的社會福利供給體系逐步進行結(jié)構(gòu)重建，從福利一元到福利多元的過程，來有效推動各個福利主體有效供給和充分互動。而政策工具可被解構(gòu)為福利多元供給主體之間的互動方式。為了研究在實踐中政策工具在福利治理方面的經(jīng)驗與不足，本文選取“雙流區(qū)暑期關(guān)愛留守兒童”活動作為案例。通過實地參與為期一月的“雙流區(qū)暑期關(guān)愛留守兒童”活動，收集關(guān)于該活動的日常管理方式、運行方式以及家庭、社區(qū)、社會志愿組織、政府之間多元主體互動的資料，為本文觀點提供現(xiàn)實依據(jù)，進一步優(yōu)化組合政策工具在社會福利治理中的運用。

二、文獻綜述與分析基礎

政策工具是政府為了達成某一政策目標所采取的手段。簡·萊恩通過對新公共管理改革開展深度研究后提出：“從傳統(tǒng)公共治理到現(xiàn)代公共治理的轉(zhuǎn)換，意味著政府治理的政策工具由官僚機構(gòu)和公共企業(yè)這些公法機制向采用合同、招標/投標等以私法為基礎的政策工具的轉(zhuǎn)變。”

這種劃分方法忽視了政府的強制性作用。本文在上述理論基礎上，結(jié)合王輝學者的觀點，將政策工具按政府參與強弱程度進行劃分，如下表1所示：

在新環(huán)境下，政策工具也在不斷更新，“權(quán)變主義認為，工具的作用不僅受工具的屬性影響，而且由工具的環(huán)境和背景決定，因而注重在特定的政策目標和環(huán)境背景下選擇特定的政策工具”，這就要求對政策工具的選擇和運用必須本土化，從實際情況出發(fā)。例如馮孟在研究順德職業(yè)教育改革中的治理工具運用時，提到在順德職業(yè)教育的改革過程中，政府除了運用稅收優(yōu)惠等一些傳統(tǒng)的政策工具之外，也積極引入第三方評價，并且還嘗試自造新的政策工具，如“順德糧票”。下文將進一步研究次級政策工具的創(chuàng)新。

三、案例分析

四川作為一個農(nóng)村留守兒童高度集中的勞務輸出大省，保護和關(guān)愛留守兒童刻不容緩。在這種背景下，雙流區(qū)將“關(guān)愛暑期留守兒童”活動納入民生工程。由黨委政府主導，區(qū)婦聯(lián)牽頭，各鎮(zhèn)街各相關(guān)部門具體實施，開展了“暑期關(guān)愛留守兒童”的活動。要說明的是，在實際情況中，這個活動面向的主體不僅僅是留守兒童，還有一部分戶籍兒童、流動兒童。

1、政策工具的運用

“雙流區(qū)暑期關(guān)愛留守兒童”活動由多方參與，具體的互動過程如表2所示：

（1）強制類工具保障。強制性工具的表現(xiàn)形式之一以政府權(quán)威為基礎組織實施。政府將“暑期關(guān)愛留守兒童活動”納入民生工程，并成立專項小組，力爭到2017年底將該區(qū)所有農(nóng)村留守兒童納入有效監(jiān)護范圍。表現(xiàn)之二是財政投入。留守兒童在“暑期關(guān)愛留守兒童”活動中可以免費受教育或得到照料。政府將對每個社區(qū)的活動經(jīng)費予以報銷、支付志愿者每日生活補助100元、補助參與活動的貧困大學生除食宿外每月1500元。表現(xiàn)之三是監(jiān)督制裁。該活動已被納入婦聯(lián)目標考核，對各鎮(zhèn)（街道）進行跟蹤和結(jié)果評選考核。

（2）引導性工具為輔。表現(xiàn)之一是通過各大傳媒、政府網(wǎng)站、自媒體平臺進行活動宣傳，跟進活動開展情況進行跟蹤報道，并對活動中涌現(xiàn)的典型人物、典型事例加強宣傳。表現(xiàn)之二社區(qū)動員。通過社區(qū)工作人員對社區(qū)成員進行宣傳。

（3）市場性工具補充。最典型是購買公共服務。社區(qū)可以選擇通過購買公共服務的形式，引進專業(yè)社會組織，對留守兒童進行心理關(guān)懷和專業(yè)教育，提高教育質(zhì)量。表現(xiàn)之二對社會組織、愛心企業(yè)依托學校及社區(qū)建立的留守兒童托管服務機構(gòu)，財政部要依法落實稅費減免優(yōu)惠政策。

（4）志愿性工具為主。表現(xiàn)之一是志愿者組織。該區(qū)從全國50余所高校招募268名大學生志愿者，分別進駐到該區(qū)134個村（社區(qū)），為千余名留守兒童帶去40余個關(guān)愛項目。表現(xiàn)之二“以服務換服務”。開展“以服務換服務”的積分模式，以戶為單位將市民納入志愿者管理系統(tǒng)，凡是參與志愿者活動可獎勵相應積分，家庭成員可消費其積分來享受所需服務，比如設立愛心超市以積分換取生活用品，以積分換周末興趣班的學習項目，換話費等。

2、“雙流經(jīng)驗”

使用混合工具。在留守兒童問題的治理中，伴隨著治理環(huán)境的復雜化，福利資源的短缺化，以往以政府為主導的治理模式慢慢轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w協(xié)同治理、由使用以權(quán)威為基礎的強制性工具到綜合運用各類治理工具。在此過程中，政府的功能并沒有被削弱，只是轉(zhuǎn)變了服務方式和服務理念，它在該活動中提供制度保障和資金支持，是活動舉辦的重要保障。同時，引進社會組織參與進行項目化運作、制度化管理、社會化招募、志愿化服務。綜合各種治理工具的運用，協(xié)調(diào)各福利主體的關(guān)系，推進留守兒童問題的治理進程。

重視志愿組織。志愿組織相較于政府，具有成本低的優(yōu)勢，它是繼政府和市場后的補充性工具，可以彌補政府和市場功能的缺陷。隨著公共領(lǐng)域問題的復雜和多樣化，志愿組織越來越呈現(xiàn)出它靈活有效的優(yōu)勢，成為公共治理中重要的一極。在本案例中，雙流區(qū)大量招募全國各地大學生自愿者進駐社區(qū)。志愿者與專業(yè)機構(gòu)承擔相同的功能，對留守兒童進行教育輔導和情感關(guān)愛，但在數(shù)量上，志愿者進駐的社區(qū)數(shù)量遠遠超過專業(yè)機構(gòu)，成為活動的主體。重視志愿組織，對解決社會公共問題有著正面積極的影響。

四、政策工具需進一步發(fā)展

1、社區(qū)福利供給需要更好地探索

社區(qū)作為居民生活的共同體，也是居民的自治組織，在留守兒童福利供給主體中起依托性的作用。從社區(qū)的功能來看，社區(qū)一方面能提供公共服務，包括健身設施、文化中心、健康服務等；另一方面社區(qū)能提供人際關(guān)懷。社區(qū)內(nèi)成員之間的互幫互助往往具有無償和互惠性質(zhì)，成本低、效益好，且具有比較強的情感性特征，可以使照顧對象不離開其熟悉的社區(qū)，而得到更大的滿足。但是現(xiàn)在社區(qū)福利往往停留在第一層面，依靠社區(qū)居委會的行政化模式，沒有激發(fā)居民的參與意識，沒有形成互相關(guān)懷的氛圍。該活動有意識地探索了社區(qū)福利供給的方式，但是還存在相當大的探索空間。如何培養(yǎng)民眾的社區(qū)參與意識？對此，政府應逐步退出和讓渡空間，充分發(fā)揮社會組織在其中的孵化和增能作用，激發(fā)社區(qū)民眾自我管理和協(xié)商解決的能力。轉(zhuǎn)變社區(qū)居委會的工作方式，引進社會組織，充分調(diào)動各種積極因素來激勵社區(qū)成員參與社區(qū)福利治理。

2、志愿組織發(fā)展有待完善

從志愿組織、福利供應的整體狀況來看，研究發(fā)現(xiàn)與家庭福利供應、國家福利供應、社區(qū)福利供應相比，志愿組織福利供應旳整體水平是最為有限的。雖然在該活動中，志愿者扮演了非常重要的角色，但是志愿組織發(fā)展仍然存在諸多問題。一是志愿者培訓不足。志愿者在活動中既要設計課程、安排活動、進行法律與安全教育，又要保證孩子們的心理健康、人身安全，涉及知識性與專業(yè)性，但是正規(guī)的培訓只有一天，與專業(yè)機構(gòu)相比，志愿者的水平參差不齊。二是志愿者供給不足。志愿者組織長期處于社會福利邊緣，尤其西部地區(qū)接觸志愿者并成為志愿者的主體大多是學生。學生做志愿者大多在寒暑假，這就造成平時志愿者匱乏，對留守兒童的福利供應相當有限。

3、次級政策工具需要更好地運用與創(chuàng)新

（1）引入第三方評估。該活動的評估主要由婦聯(lián)負責，通過到社區(qū)檢查，進行量化分值實施考核。這種方式一方面是加重了婦聯(lián)壓力，另一方面缺少公平公正。可以通過引入第三方評估機構(gòu)進行評估，通過市場化的工具來引導市場進入福利供給領(lǐng)域。

（2）利用信息化手段。一是建立數(shù)據(jù)平臺收集留守兒童信息，保證無人掉隊。二是建立信息交流平臺，實時公布公益項目信息，并且有助于志愿者互相進行交流借鑒。三是收集志愿者服務偏好信息，定期推送相關(guān)志愿活動。

（3）加強“網(wǎng)格化”群團組織的作用。群團組織是政府與群眾交流的紐帶，現(xiàn)在留守兒童問題主要由婦聯(lián)負責，應加強全國婦聯(lián)的主導作用，加快基層婦聯(lián)組織改革，形成“網(wǎng)格化”管理。

（4）建立本土化的志愿者隊伍。整合當?shù)氐闹驹刚哔Y源，建立一支熟悉當?shù)孛袂榈闹驹刚哧犖椋?jīng)過專業(yè)化培訓，定期進駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)進行志愿服務。

五、結(jié)語

本文通過該案例考察了政府、市場、志愿組織、社區(qū)、家之間的互動模式以及一系列政策工具的配套使用。在福利治理中，政府依然起主導作用，為其它組織的進入提供保障，同時通過引導性工具吸引各主體進入公共領(lǐng)域，它的作用路徑是：強制性工具——引導、市場性工具——自愿性工具。雙流區(qū)留守兒童福利治理的成功便依賴于注重治理工具的特點與組合，發(fā)揮出了各種工具的協(xié)同作用。其中反映的自愿性工具還需進一步完善，次級治理工具還需進一步本土化和創(chuàng)新。但本文的局限在于只考察了關(guān)于留守兒童的一個活動，涉及面比較狹窄，沒有針對其他項目開展調(diào)研。

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【作者簡介】

汪 婷（1996.12—）女，漢族，四川雙流人，西南大學政治與公共管理學院本科在讀.