非政府組織參與社區建設的困境及對策分析

曾佳 浙江師范大學

一、非政府組織在社區建設中的角色功能

（一）構建居民社區參與平臺

就社區居民而言，無論以什么樣的方式參與社區活動，也無論參與什么樣的社區活動，都需要有一個平臺，否則就只是私人的而非組織的活動。社區非政府組織恰恰起到了這樣一個平臺的作用。居民委員會、居民代表大會以及業主委員會的存在，使社區居民能夠通過行使選舉權、議事權參與社區政治；健身隊、書畫社、讀書會等社區文化組織的存在，使社區居民能夠通過它們參與社區文化建設。如果沒有社區非政府組織作平臺，社區居民就需要直接面對政府機構，既無法通過社區自治實現自我管理、自我教育和自我服務，也缺乏參與社區事務的動力和機制，社區參與的水平自然就會大打折扣。

（二）促進社區資源整合

在社區內外，存在著大量的分散型資源。這些資源既包括資金、物品等物質要素，也包括社會資本這樣的非物質要素。由于缺乏有效的平臺和渠道，這些分散的資源得不到應有的利用，其價值無法實現。而有非政府組織的出面，以組織化的形式號召居民參加社區公益活動，就會使分散的居民參與意愿得到實現。同樣，非政府組織開展的活動在社區居民之間架起了橋梁，溝通了信息，使彼此的需求和資源情況得到有效對接，滿足了社區居民多方面、多層次的社區參與和交往要求。

（三）推動社區服務多樣化

自從20 世紀80 年代中期民政部提出社區服務的概念以來，福利性質的城鎮社區服務設施發展很快。隨著社區建設的深入發展，社區服務的理念也發生了深刻變化，從最初的城市社會福利向社會保障、社會工作、互惠交換、第三產業等綜合概念發展。甚至有學者認為，社區服務已經發展為在社區范圍內，由市場、政府、非政府組織以及社區居民等主體，為提高居民生活質量和增強社區成員歸屬感而提供的各種服務性產品和開展的各種服務性活動的總稱。無疑，非政府組織在其中發揮的作用是非常重要的。

二、非政府組織在社區建設中的困境

雖然非政府組織在整合社區資源、促進社區進步等方面發揮了重要作用，但不可否認的是，其發展壯大還存在著一些阻礙因素，其功能發揮也還受到很多的掣肘。從總體上分析，影響非政府組織社區功能發揮的因素主要表現在以下幾個方面。

（一）資金人員不足，影響服務質量

首先，非政府組織在社區開展活動需要足夠的財力支持。在歐美國家，政府資助總體上約占非政府組織全部資金的45%-55%。但我國財政能力有限，用于社會福利保障的資金不足，少量的政府撥款也限于那些掛靠政府或自上而下成立的非政府組織。國內大型企業的捐款也大多投向知名度較高的非政府組織。此外社會捐款也十分有限。其次，社區非政府組織工作人員在數量和自身素質方面都存在問題。

（二）居民對非政府組織認識不足，社區認同度低

盡管我國有悠久的慈善、互助、俠義和民間結社的傳統，但是今天的非政府組織卻似乎與這樣的歷史無緣，它們更像舶來品，在社區中尚處在相對弱質和艱難的創業時期。在社區，由于資金和人員的缺乏，草根非政府組織組織實踐活動的能力有限，提供社區服務和開展社區活動不多，與居民的接觸較少，居民對非政府組織的認識不足。社區非政府組織的發展必須得到居民的支持，只有與其服務對象建立良好的關系、調動他們參與到社區建設中，才能使非政府組織和社區發展達到良性互動。

（三）相關法律規章不健全，缺乏制度支持

盡管改革開放以來我國有關NGO 的法律制度從無到有地建立起來，基本上形成了一套體系，而且這些法律法規也為NGO 的發展提供了必要的支撐，但是法律和政策的滯后仍然嚴重制約著NGO 的發展。當前我國NGO 登記管理體制的基本特點是：門檻高，限制多，監管不力。有關NGO 的雙重管理體制、分級管理原則、非競爭性原則和限制分支原則，均遺留著計劃經濟體制下政府對社會事務管理的痕跡，使得大多數草根型NGO 深陷“合法化困境”。

三、促進社區非政府組織發展的建議

（一）改良人員結構，吸收專業人才

我國非政府組織里人員構成常常比較單一，缺乏高層次的專業管理人員。吸收專業人才，加大對非政府組織管理人員的培訓力度，提高其整體素質，可以提高其提供服務項目的質量和數量。社區居民的廣泛參與是社區建設走向成功的關鍵，因此，必須大力倡導并研究制定鼓勵各行各業人士及社區居民參與志愿者活動的政策，不斷發展和壯大志愿者隊伍；加大對非政府組織管理者的培訓力度和對高素質人才創辦非政府組織的扶持力度，發揮他們動員、吸引志愿者的作用。

（二）鼓勵居民積極參與，增強認同感

社區居民是社區非政府組織的主要服務對象，同時也是社區活動的重要參與者和支持者，因此，獲得社區居民的認同感對其工作的順利開展至關重要。非政府組織在開展社區活動時，需要調動廣大群眾積極參與。一方面，社區的建設需要組織和居民共同締造，居民通過互動可以深入了解非政府組織，增進彼此感情，利于工作的開展。另一方面也加強了居民的參與意識，樹立其主人翁精神。

（三）完善法律法規，為非政府組織發展創造有利環境

要促進非政府組織茁壯成長，政府需提供有利于其生存和發展的良好環境。首先，完善相關的法律制度。一方面，適度放寬非政府組織的創辦條件，簡化繁瑣復雜的登記流程和審核程序，使法律朝著更加民主、人道和理性的方向發展。另一方面，在稅收方面給予一定的優惠政策，激勵非政府組織的發展，同時為其日常運營、開展活動創造有利的條件。其次，與非政府組織建立平等互利的合作關系。政府要和非政府組織合作共同解決社區問題，要建立完善的非政府組織管理體制，變“限制性管理”為“監督和服務型管理”。