社區養老服務與多元主體社區治理研究

胡越 四川省社會科學院 四川成都 610000

一、問題的提出

2013 年，中共中央首次提出“宏觀政策要穩、微觀政策要活、社會政策要托底”。從那以后，“社會政策要托底”在中共中央、國務院和全國人大多次重要的會議和文件中反復出現，是當前中央對我國社會政策的一個重要指導原則。[1]隨著中國公共服務的需求日益增加，政府職能也隨之轉變，“政府購買服務”成為公共服務提供的主流。尤其在十八大的重要文件中提出了“支持社會組織發展”和“創新社會治理”之后，“政府購買社會服務—社會組織發展—創新社會治理”整合為一體，成為社會政策研究的新熱點。

學界現有文獻主要從兩個方面探討社會組織與社會治理之間的關系：一是從政社關系，強調應當打破原有政府“壟斷”公共服務的局面，應當以多元參與的視角進入，動員更多的主題參與到社會治理之中[2]，真正做到政府將“治理社會”的思路轉到“社會治理”的思路上來[3]；二是從社會組織參與社會治理的層面，重點探討參與實踐過程中所面臨的困難和挑戰。

二、社區養老服務的定義

2011 年《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015 年）》中關于社區養老的定位是：它是居家養老服務的重要支撐，具有社區日間照料和居家養老支持兩類功能，主要面向家庭日間暫時無人或者無力照護的社區老年人服務。

本文認為社區養老服務體系是指由國家統一規劃區域，以社區為基地，以社區服務機構為載體，以服務為最終目的，以生活在社區內的老年人為服務對象，通過社區成員間的互動互助，解決本社區的養老服務相關的一系列問題。

三、國內社區服務政策概述

20 世紀70 年代以來，政策概念涵蓋的范圍有所擴大，逐漸的社會組織、非政府組織、市場也能產生政策。20 世紀80年代中期興起的社區服務，催生了中國社區政策，標志國家與社區關系的根本轉變。社區政策逐漸成為是國家政策的重要組成部分，其目標是及時回應社區問題，有效滿足變遷的社區需要，實現社會整合。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出“創新社會治理體制”，“激發社會組織活力”，在社會治理過程中要“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，首次明確提出“加強社會組織立法”，明確提出積極發揮社會組織在立法協商、普法和守法、推進法治社會建設等方面的作用。這些表述為社會組織參與社會治理指明了方向。幾十年來，在我國政府的高度重視下，陸續發布了多項關于社區服務的政策（見下表），強調社區參與社會服務的重要性，并設定目標，為我國社會服務的順利開展打下了良好的基礎。

四、四川省成都市社區養老服務在社區治理范式下的研究

1、四川省人口老齡化現狀

2017 年四川60 歲及以上老年人口1751 萬人，占常住人口的21.09%，；65 歲及以上老年人口1157 萬人，占常住人口的13.94%。同2010 年相比，60 歲及以上老年人口增加440.01 萬人，年均增加62.86 萬人，年均增長4.22%，占常住人口的比重提高了4.79 個百分點，7 年平均每年提高0.68個百分點；65 歲及以上老年人口增加276.45 萬人，年均增加39.49 萬人，年均增長3.98%，占常住人口的比重提高了2.99個百分點，7 年平均每年提高0.43 個百分點。[4]

同全國相比，2017 年四川65 歲及以上老年人口總量僅次于山東，居全國第二位，占人口總量的比重僅次于遼寧和山東，居全國第三位。由此可見，四川老年人口不僅數量大，比重高，而且老齡化發展速度明顯快于全國。

據調查，2015 年在60 歲及以上老年人口中，身體不健康的老年人占18.93%；2015 年80 歲及以上老年人口中，身體不健康老年人所占比重為45.34%。隨著人口老齡化程度逐步加深，不健康老年人數量將繼續增多。根據預測，2050 年全省身體不健康老年人將達1200 萬人，其中，失能老年人將達300 萬人以上。

2、成都市社區養老服務在社區政策體系下的發展概述

成都市的老齡化程度在全國省會城市中位居前列，養老問題壓力巨大。面對人口老齡化的嚴峻形勢，成都市政府提出建立“以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充”的社會養老服務體系的思路，并提出，建設形成“9073”養老格局，即：90%的老年人通過自我照料和社區服務實現居家養老；7%的老年人通過社區提供的各種專業化服務實現社區照料養老；3%的老年人入住養老機構集中養老。

目前成都市社區養老服務采取政府主導、部門協同、社會參與、民間組織運作，區、街道、社區三級組織架構的分工負責的工作模式。在成都市錦江區、武侯區、青羊區、金牛區、成華區初步建立了專業的養老服務機構，形成了以政府為主導，以社區服務、社會組織服務、志愿者服務為輔助的社區養老服務體系。成都市財政局和市民政局聯合印發了《成都市政府購買養老服務實施辦法》將涉及養老服務的政府采購事項進行了明確規定。政府購買制度的確立，意味著政府逐漸向鼓勵社會力量參與提供養老服務，借助市場機制，增加養老服務供給改變。養老服務逐步走上產業化、市場化和社會化的發展道路，養老服務機構日漸增多，服務形式也由單一化轉向多元化。