住宅建設用地使用權續期制度研究

何國紅

（貴州民族大學，貴州貴陽 550025）

1 住宅建設用地使用權續期問題的由來

1.1 現實困境引發關注

《不動產登記暫行條例》施行后，不動產權證書中的“使用期限”引發了公眾對住宅建設用地使用權續期問題的關注。對此，國土資源部回應稱，“使用期限”欄目記載的是建設用地使用權的使用期限，并非房屋所有權的期限。2016年，溫州“二十年住宅建設用地使用權到期”再次引發大眾對于該問題的關注。王某準備賣房時，發現土地使用權已經到期，后來始知該土地使用年限只有20年。對于該問題，溫州市國土資源局工作人員回應稱，王某的土地證如需續期，應繳納全額土地出讓金，這在全國范圍內引發了熱議。事實上，深圳、青島等多地也有許多住宅建設用地使用權到期的案例。早在2004年，深圳針對該問題就專門出臺了《深圳市到期房地產續期若干規定》，其中第4條規定，商住和工業用地繳費進行續期。住宅建筑物，免費順延，青島等地也大體上仿照深圳的做法進行了續期。

1.2 法律規定的不足

建設用地使用權為獨立的用益物權。在續期問題上，《物權法》將其劃分為住宅建設用地使用權和非住宅建設用地使用權兩類進行區別對待。《物權法》第149條第1款規定，“住宅建設用地使用權期限屆滿后，自動續期”。這使得住宅用地使用權和房屋所有權合二為一，保障了公民合法權利。但《物權法》卻未對住宅建設用地使用權的續期時長、續期費用等問題做出規定，“自動續期”四個字反而使得住宅建設用地使用權在續期問題上不具有可操作性。不僅如此，2007年修訂的《城市房地產管理法》中關于土地使用權的規定與《物權法》中的規定似乎還存在邏輯上的矛盾。《城市房地產管理法》第21條規定，土地出讓合同中約定的土地使用期限屆滿的，而土地使用者欲繼續使用該土地的，應當至遲在一年前申請，而且需要支付土地使用權出讓金。《城市房地產管理法》中的土地使用權應當是包括住宅建筑用地使用權在內的。《物權法》于2007年出臺，《城市房地產管理法》也于同年進行了修訂，但對同一對象的法律適用卻大相徑庭。2016年12月27日，《國土資源部辦公廳關于妥善處理少數住宅建設用地使用權到期問題的復函》（以下簡稱《住宅建設用地使用權到期問題復函》）中答復道，“在尚未對住宅建設用地等土地使用權到期后續期作出法律安排前，少數住宅建設用地使用權期間屆滿的，可按以下過渡性辦法處理：一、不需要提出續期申請；二、不收取費用；三、正常辦理交易和登記手續。”即確立了“兩不一正常”方案。但是應當注意的是，該回復僅是針對少數住宅建設用地使用權續期的提出的特殊過渡性處理方案，在今后并不具有廣泛適用性，仍然需要法律對該問題作出適當的規定。

2 住宅建設用地使用權期滿問題觀點梳理及評析

溫州案例以及《住宅建設用地使用權到期問題復函》的出臺，引發了學界關于住宅建設用地使用權大討論。筆者通過梳理，發現學者們大都贊同住宅建設用地使用權續期，觀點分歧主要集中于是否應當免費續期、續期時長、續期程序等問題上,其中尤以是否有償續期和續期時長爭議最大。

2.1 住宅建設用地使用權續期是否有償及觀點評述

當前，學者們普遍認為住宅建設用地使用權人對住宅用地上的房屋享有永久所有權，而我國采取的是“房隨地走”、“房地一體”主義，因此，從這個角度看，允許住宅建設用地使用權到期后續期是合乎法理的。因此，學界目前普遍認為，住宅建設用地使用權期滿后可以續期。但是該續期是否有償，卻是爭論不休，以至于目前尚未達成一致意見。

2.1.1 有償續期論及評述

該觀點主要認為，雖然《中華人民共和國物權法》第149條第1款規定，“住宅建設用地使用權期限屆滿后，自動續期。”從表面上看，自動取得是沒有任何條件、任何程序就可以當然取得的。但是結合《城市房地產管理法》、《土地管理法》等法律來看，該自動取得并不意味著住宅建設用地使用權可以當然續期。因為自動取得續期與有償續期并不是一對矛盾的概念。在有償續期這個大前提下，按照有償續期費用的高低、計算的方式的不同又劃分為以下幾個觀點。

（1） 以繳納土地出讓金的有償方式續期。繳納土地出讓金有償續期方式認可住宅建筑用地使用權人的建筑物永久所有權，但認為其住宅建筑用地使用權是有使用期限的。因此，在住宅建筑用地上的房屋并未處分、滅失的等情況下，若住宅用地使用權人欲實際支配其房屋所有權，就必須與土地的所有人通過合意達成住宅用地使用權出讓合同。事實上，要求住宅用地使用權人繳納土地出讓金根本沒有法律依據，因為《物權法》中已經明確規定，住宅建設用地使用權期滿后，自動續期。且要求住宅用地使用權人繳納土地出讓金有以其房屋所有權而脅迫其繳納土地出讓金之嫌，更何況房屋所有權人還可能因為支付不了續期費用無法續期而喪失其建筑物所有權。

（2）繳納土地使用稅續期。楊立新教授認為，住宅建設用地使用權70年的期間是一次性買斷期間。在該期間屆滿之后，依據《建設用使用權出讓合同》，國家不再享有收繳出讓金的權利，但是在公法上，應當由土地使用者承擔繳納土地使用稅的義務。其論據是住宅建設用地使用權人通過與開發商簽訂《商品房預售合同》，取得了開發商與住宅建設用地所有權人間簽訂的《國有建設用地使用權出讓合同》的部分債權債務，也取得了合同當事人的地位，因此國家沒有收繳出讓合同金的權利，但公法角度看，國家仍然可以要求住宅建設用地使用權人繳納稅金。事實上，合同終止的原因之一是履行完畢。具體到開發商與住宅建設用地所有權人簽訂的《國有建設用地使用權出讓合同》來說，開發商已經將繳納土地出讓金等債務履行完畢，就不會再產生合同債權債務的轉移，更何況債務的轉移還需要經過債權人的同意才能對債權人有效。

（3）以住宅用地使用權人的房屋面積作為繳納標準。但面積上又出現了分歧。一種觀點認為首套房屋免費續期，較為符合社會公平正義。另一種觀點是超額面積有償制度，該觀點認為應當在保障個人或家庭基本住宅面積的基礎上，該住宅面積內的住宅用地使用權免費續期，超過部分則需繳費續期。“超額面積有償續期制度”就是“有償續期+生存需要的居住面積免除使用”。從公平的角度來說，這種“超額面積有償續期制度”雖然更符合公平正義的價值理念，但是具體到實際來說，可以操作起來難度比較大，最后可能流于形式。

2.1.2 無償續期論及評述

無償續期論的學者們認為，《物權法》已經對住宅建設用地的使用權續期做出了自動續期的規定，該自動續期中的“自動”，強調的就是續期的無償性。按照實踐中住宅用地使用權期限長短的不同，無償續期論又細分為兩種觀點。

（1）全部無償續期。該觀點論據主要有三，一是從社會主義國家土地所有權建立的法律思想的角度看，不應該再次向居民收費。二是從土地價格的角度看，不應該一再收取土地出讓金。三是從中國目前居高不下的房產價格來看，要求繳費難以為民眾所接受。孫憲忠教授認為，《物權法》第149條規定的“自動續期”其實就是無條件的續期，認為土地所有權基礎就是社會主義的“國家統一所有、人民均享地利”的思想。但孫教授觀點中的城市土地“全民所有”中的“全民”局限于城市居民，而未包括農村居民。與城市居民住宅建設用地同樣起著保障生存作用的是農村居民的宅基地使用權，但農村的宅基地所有權人是集體組織，并非屬于在該宅基地上修建房屋的村民所有，村民也只能享有使用權，其性質與住宅建設用地使用權并無本質區別。從這個角度出發，該觀點中的無償續期明顯是讓利于城市居民，而非讓利于“全民”。

（2）住宅建設用地期限小于70年且即將續期的，應當要求住宅建設使用權人按照住宅用地出讓時的價格補足不滿70年期限部分的土地出讓金，若土地出讓時住宅建設用地使用期限為70年的，不需要補足，可以直接免費自動續期。該觀點從實現公平正義出發的目的固然是合理的，但是回歸現實，要求期限不滿70年的住宅用地使用權人按照當時的土地出讓價格繳納差額期限的部分出讓金，本身就不符合公平正義。時過境遷，按幾十年前的標準用現在的貨幣支付幾十年前的土地出讓金，明顯是不合理的，其與全部無償續期論并沒有實質上的區別。

2.2 住宅建設用地使用權續期期限爭議觀點及評述

2.2.1 住宅建設用地使用權續期成為永久權利的觀點及評述

該觀點又細分為兩種，第一種認為對于70年的住宅建設用地使用權自動續期的，應當確定為一次取得永久使用，第二種認為自動續期意味著可以多次續期，土地使用權永久有效，上述兩種觀點都認為期滿自動續期最重要的價值是使該權利成為一個永久性的用益物權。楊立新教授認為將住宅建設用地使用權界定為無期限的用益物權并不損害國家享有事實上的土地所有權，而且農村的宅基地使用權也是地上權，該用益物權也沒有設置期間限制。筆者不贊同其觀點，理由如下：第一，經過續期后，住宅建設用地使用權成為永久性權利，這在實質上會損害國家對土地所有權的支配，使國家所有權虛化。況且住宅用地使用權人的建筑物在發生重建、征收、滅失等情況下，若還允許該建筑物下的住宅建設用地使用權存在，將使得住宅會永遠成為投資熱點，更會進一步推動房地產投資和投機行為，導致社會資源分配不公，使社會主義公平正義難以實現。第二，農村宅基地使用權與城市的住宅建設用地使用權人雖然目的都是為了保障人民的基本生存和生活要求，但是這兩種使用權的所有權人的不同卻會導致兩種權利的不同走向，二者是有實質區別的。宅基地的所有人是集體，而住宅建設用地所有權人是國家，并且《憲法》、《土地管理法》等法律明確規定農村村民“一戶一宅”，即一戶只能擁有一個宅基地，而且對宅基地的面積等方面也有限制。但住宅建設用地使用權的面積是沒有限制的，只要有資金就可以購置多套房產，房產就意味著住宅建設用地使用權。雖然各地都有限購政策，但是限購政策僅僅僅是政府部門出臺的行政規范性文件，并不是法律。因此，農村宅基地使用權的期限并不一定必須與住宅建設用地使用權期限相同。

2.2.2 續期期限最長期限為70年的觀點及評述

該觀點主張住宅建筑用地使用權續期期限為法律所規定的最長期限70年，申請延期次數不宜超過一次，這種觀點主要基于《國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第12條的規定。按照土地的不同用途，居住用地土地使用權的最高年限為70年。《物權法》149條規定第1款規定，“住宅建設用地使用權期限屆滿后，自動續期”。結合兩個條文來看，自動續期應當指的是在住宅用地使用權最高年限70年內的續期。該觀點從體系解釋的角度，看待住宅建設用地的續期問題，卻忽視了再次自動續期后，住宅建設用地上的建筑物的使用壽命可能已經到期的問題。如果建筑物使用年限將至，仍可自動取得70年的建筑用地使用權，住宅建設用地使用權人又會在該地塊上重建建筑物，如此循環往復，續期期限為法律規定最長期限70年就會形同虛設，與一次性取得永久住宅建設用地使用權無異。

2.2.3 續期期限以建筑物剩余安全使用年限為限的觀點及評述

該觀點認為應當根據建筑物的剩余安全使用期限來判斷其剩余價值，用以確定期滿后的續期期限。即以建設剩余壽命為標準確定住宅建設用地使用權續期期限，且只能續期一次，期限應為由建筑專家對該建筑物的安全使用的評估年限,最長與國家規定的使用年限一致。筆者認為不僅合乎法理而且也符合社會公平的原則,而且對當下建筑業粗制濫造，只追求數量的現狀提出了新要求。既然居住用地的使用最高年限為70年，而《物權法》第一百四十九條規定了住宅建筑用地使用權可以自動續期，但是卻并未規定續期的時長，那么此觀點中以建筑物剩余使用壽命作為其續期期限是符合《物權法》的續期要求的。住宅建筑用地使用權人對其建筑區是享有永久的所有權，但是該建筑物仍然可能會發生毀損、滅失等情形，當建筑物滅失后，住宅建設用地使用人的對建筑物的所有權隨之消滅，故此時，其住宅建設用地使用權隨之到期也是符合“房隨地走”主義的。

3 對住宅建設用地使用權期滿續期的建議

3.1 住宅建設用地使用權應當有償續期

學界普遍認為住宅建設用地使用權應當續期，但續期是否有償還尚有爭議。從法律角度來看，《物權法》的“自動續期”，從字面上理解偏向于無償續期。但從法理來說，建設用地使用權屬于用益物權，用益物權只是所有權人在自己的財產上設定的權利而已。因此，建設用地使用權人應該按照法律規定支付相應的費用。如果允許無償續期，那與私有制無異。第一，由于期限不同，住宅建設用地使用權為20年與使用權期限為70年的住宅用地使用權人支付的購置房屋的價款肯定是不一致，住宅建設用地使用權為70年的人支付的價款肯定遠遠高于使用權為20年人房屋所有權人。因此，住宅建設用地使用權若為無償續期，對于住宅建設用地使用權為70年的人來說則是有失偏頗。第二，有違社會正義。無償續期會使得經濟發展帶來的土地增值流向少數人。第三，無償續期模式下，房屋所有權人只要不對房屋進行其他的處分，只有在特定情形下其才會失去住宅建設用地使用權。而且住宅建設用地使用權被征收得到置換房的群體，又會產生得到新的住宅建設用地使用權，這對那些房屋未被征收的人來說這是不合理的。這勢必會推動新一輪的“炒房”行為，進而加劇貧富差距的擴大，破壞社會和諧穩定。故我國的住宅建設用地使用權理應有償續期。

3.2 以建筑物剩余安全使用期限作為續期的期限

根據建筑物的剩余壽命來判斷其剩余價值，來確定期滿后的續期期限，但是最高不得超過法律規定的70年期限，續期年限也應當作為續期所需繳納費用考量因素因素之一。因為建筑物都存在一定的設計使用年限，使用年限期滿后，房屋可能存在安全危險，從而無法發揮正常居住的功能。此時，即使房屋客觀存在，也應當認定房屋的使用年限已經屆滿。在城市，建筑物都是成片修建，不存在需要每戶建筑物都實際進行剩余安全使用期限的測試，因此，該辦法并不存在操作上的困難。建筑物剩余安全使用期限可以由政府部門或者政府部門委托的鑒定、評估機構與住宅用地所有權人一起測量，以顯示測量的合法性、專業性和公開性。建筑物所有權人對建筑物的所有權是永久的，但房屋也可能滅失。若不對住宅建設使用權續期進行適當限制，可能會導致國有土地實質私有化。

3.3 帶免費續期面積的累進制繳費續期制度

“帶免費續期面積的累進制繳費續期制度”已經成為目前學界的通說觀點。它是在對住宅建設用地和投資性的住宅建設用地進行區分的基礎上，按照人均居住面積計算出免費續期面積，當然，該續期是要以房屋的剩余安全使用時間為限，最高仍然不得超過70年。該制度出發點仍是保障人的基本生存要求，考慮到如果不進行人均面積的免費續期，那么購房者在將房貸返還后又要繼續繳納住宅建設用地使用權的續期續期費用，這確實難以為大眾接受。但是在保障人均免費續期面積之外的建筑物之下的住宅建設用地使用權可能為非住宅需要的投資性住宅用地，故對該部分住宅建設用地使用權續期收取費用應當是符合法律規定，并且也是符合社會公平正義要求的。

4 結語

住宅建設用地使用權續期問題涉及到我國的所有制等基本問題，涉及到社會財產的公平分配以及稅收體制問題。目前暫時采用的“兩不一正常”，只是過渡性處理辦法，尚不能解決根本問題。在未來，民法典物權編中應當將住宅建設用地使用權期滿續期制度納入立法重點，盡快解決此問題。明確住宅建設用地使用權有償續期，實行以建筑物剩余安全使用期限作為續期期限與帶免費續期面積的累進制繳費相結合的住宅建設用地使用權續期制度。

注釋

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