農業科研單位政府采購存在的問題及對策研究

葉崇文　段茂春

摘要：分析了農業科研單位政府采購工作的特征及存在的問題，并提出了實施歸口管理；合理設崗，強化權責對應；實行分級授權，推動政府采購科學決策；優化政府采購流程，實現重點管控；加強政府采購成果的考核與驗收等建議。

關鍵詞：農業科研單位；政府采購；問題；對策

中圖分類號：F302.6；G311 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2018）15-0115-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.15.028 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Problems and Countermeasures in Government Procurement of

Agricultural Research Institutions

YE Chong-wen，DUAN Mao-chun

（Hubei Academy of Agricultural Sciences，Wuhan 430064，China）

Abstract： The characteristics and existing problems in government procurement of agricultural research institutes were analyzed， and countermeasures were put forward as following： implementing the centralized management； setting up post reasonably， to strengthen correspondence between power and responsibility； implementing a hierarchical authorization， to promote scientific decision of government procurement； optimizing the process of government procurement， to realize a key management and control； strengthening the inspection and acceptance of government procurement work and so on.

Key words： agricultural research institutions； government procurement； problem； countermeasure

自《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）及《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）頒布以來，政府采購作為一種財政管理手段已經在中國各領域得到了廣泛的應用，取得了較好的經濟效益和社會效益。政府采購是指各級政府部門和所屬事業單位為了開展日常政務活動或為公眾提供服務，在財政部門的監督下，以法定的方式、方法和程序，按照公開、公平、公正的原則，通過財政部門直接向供應商付款的方式，從國內外市場上為政府部門或所屬事業單位購買貨物、工程和服務的行為。其本質是市場競爭機制與財政支出管理的有機結合，其主要特點是對政府采購行為進行法制化的管理。

為了規范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，促進廉政建設，政府財政部門在《政府采購法》及《實施條例》的基礎上，制定和完善了政府采購的法律、法規和規范性要求。農業科研單位由于行業本身的特殊性，在政府采購活動中仍然存在著一些不足。因此，探討農業科研單位政府采購管理具有重要的理論和實踐意義。

1 農業科研單位政府采購工作的特征

1.1 專業性

農業科研單位是納入政府行政和預算管理的事業單位，專業從事農業技術開發應用和產品研發、技術服務。這一定位決定了農業科研項目的政府采購首先要強調專業化，即采購的工程、貨物、服務都必須最大限度地服從和服務于科研工作。因此，農業科研單位提出的采購需求必然有其特色，而不是公共性、公用型、大眾化采購。

1.2 時效性

農業科研項目最典型的時效性就是季節性。科研產品最終是要轉化成實踐成果的，無論是季節性科研產品還是反季節性科研產品，都與濕度、溫度、氣候、光照等自然條件密切相關。因此，農業科研單位的政府采購具有非常強的時效性。

1.3 分散性

農業科研項目研究課題多、研究部門多、研究產品廣、研究手段深，這些特征決定了其采購需求單位很多、采購項目很多、采購需求差異性很大。如何滿足諸多采購單位的多樣化需求，是農業科研單位政府采購部門必須解決的難題。

2 農業科研單位政府采購過程中存在的問題

隨著《政府采購法》的實施，國家陸續頒布了數項關于政府采購的相關配套制度，中國的政府采購制度逐步實現了法制化。財政部出臺的《關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》，對規范采購人的政府采購過程管控提出了更加明確的要求。由于體制、機制、專業、經驗的局限性，農業科研單位在政府采購實踐中還存在著一些不足。

2.1 政府采購意識不強，制度不完善

農業科研單位仍然存在部分部門重視度不夠，沒有制定相關的規章制度，或制定了制度但執行不嚴格的現象。部分科研人員只重視科研項目經費的申請和項目的研究，忽視對課題經費的使用，尤其是對項目所列科研儀器設備采購的規范化和嚴肅性認識不夠。農業科研項目具有季節性和時效性，個別農業科研單位為搶時間、圖簡便，違反國家法規，盲目推進農業科研項目實施。

2.2 對法律法規規范不熟悉，存在亂作為情況

1）對農業科研項目政府采購適用的法律、法規規范不熟悉。2014年以來，隨著國家進一步放寬市場準入門檻，進一步規范市場行為，進一步加強政府采購檢查考核，進一步加強反腐倡廉，政府采購的法律法規和部門規章陸續大量出臺。農業科研單位沒有強化政府采購相關法律法規和規范的培訓。

2）部分農業科研單位不按照《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國政府采購法》和《農業基本建設項目招投標管理規定》等文件要求執行招投標程序，存在著肢解項目招標規模、變更項目招標類型、編制與實際科研項目不對應的采購需求，設置不合理的資格條件等。

2.3 政府采購范圍較窄，存在隨意采購、重復采購現象

農業科研工作種類繁多，研究方向細化，同時科研工作的性質決定了其具有一次性投入的特點，而且所采購的貨物具有分散、量大、同質性等特點。日常工作中，政府采購通常會被狹義化，對于在采購目錄以內和限額標準以上的科研儀器采購，都能按照《政府采購法》的要求完成，但對于限額標準臨界點或其附近的儀器設備，以季節性、動植物病、蟲害時間緊等不確定性為借口，采取化整為零，自行采購或先采購再申報等情況以逃避政府采購，普遍存在采購隨意，重復采購等各種問題，也造成了儀器設備的利用率低下，形成浪費，這也違背了提高財政資金使用效率的初衷。

2.4 對儀器設備品牌、型號采購偏好嚴重

部分部門的相關人員由于自身的專業素質能力不夠，對于產品的性能參數了解不足，對政府采購的認識還不夠完善，在采購申報過程中存在對儀器設備的品牌、型號等出現采購偏好嚴重等問題。對于使用過的儀器質量好壞，是否滿足自身科研成果需求關注不夠。

3 改進農業科研單位政府采購工作的建議

3.1 實施歸口管理

農業科研單位應當明確內部歸口管理部門，具體負責本單位、本系統的政府采購執行管理。歸口管理部門應當牽頭建立本單位政府采購內部控制制度，明確本單位相關部門在政府采購工作中的職責與分工，建立政府采購與預算、財務（資金）、資產、使用等業務機構或崗位之間溝通協調的工作機制，共同做好編制政府采購預算和實施計劃、確定采購需求、組織采購活動、履約驗收、答復詢問質疑、配合投訴處理及監督檢查等工作[1]。

3.2 合理設崗，強化權責對應

在設置歸口管理部門后，應合理設置崗位，明確崗位職責、權限和責任主體，細化各流程、各環節的工作要求和執行標準。

3.2.1 界定崗位職責 農業科研單位應當結合自身特點，對照政府采購法律、法規、規章及制度規定，認真梳理不同業務、環節、崗位需要重點控制的風險事項，劃分風險等級，建立制度規則、風險事項等臺賬，合理確定崗位職責。

3.2.2 不相容崗位分離 采購人應當建立崗位間的制衡機制，采購需求制定與內部審核、采購文件編制與復核、合同簽訂與驗收等崗位原則上應當分開設置。

3.2.3 相關業務多人參與 在制定采購需求、落實采購預算、合同簽訂、履約驗收等相關業務環節，應當由2人以上共同辦理，并明確主要負責人員。需要多部門、多專業配合工作的，應該實行會審制度。

3.2.4 實施定期輪崗 采購人、集中采購機構和監管部門應當按規定建立輪崗交流制度，按照政府采購崗位風險等級設定輪崗周期，風險等級高的崗位原則上應當縮短輪崗年限。不具備輪崗條件的應當定期采取專項審計等控制措施。建立健全政府采購在崗監督、離崗審查和項目責任追溯制度[1]。

3.3 實行分級授權，推動政府采購科學決策

明確不同級別的決策權限和責任歸屬，按照分級授權的決策模式，建立與組織機構、采購業務相適應的內部授權管理體系。

3.3.1 加強所屬單位管理 財務預算部門應當明確與所屬工程、后勤、科研單位在政府采購管理、執行等方面的職責范圍和權限劃分，細化業務流程和工作要求，加強對所屬單位的采購執行管理，強化對政府采購政策落實的指導。

3.3.2 完善決策機制 農業科研單位應當建立健全內部政府采購事項集體研究、合法性審查和內部會簽相結合的議事決策機制。對于投資金額較大、重點科研設備、進口設備、高精尖儀器設備項目，采購人在制定采購需求時，還應當進行法律、技術咨詢或者公開征求意見。決策過程要形成完整記錄，任何個人不得單獨決策或者擅自改變集體決策[2]。

3.3.3 完善內部審核制度 采購人確定采購方式、組織采購活動，應當依據法律制度和有關政策要求細化內部審核的各項要素、審核標準、審核權限和工作要求，實行辦理、復核、審定的內部審核機制，對照要求逐層把關[1]。

3.4 優化政府采購流程，實現重點管控

加強對政府采購活動的流程控制，突出重點環節，確保政府采購項目規范運行。

3.4.1 增強采購計劃性 農業科研單位應當提高編報與執行政府采購預算、實施計劃的系統性、準確性、及時性和嚴肅性，制定政府采購實施計劃執行時間表和項目進度表，有序安排采購活動[3]。

3.4.2 加強關鍵環節控制 農業科研單位應當按照有關法律法規及業務流程規定，明確政府采購重點環節的控制措施。未編制采購預算和實施計劃的不得組織采購，無委托代理協議不得開展采購代理活動，對屬于政府采購范圍未執行政府采購規定、采購方式或程序不符合規定的及時予以糾正。

3.4.3 明確時限要求 農業科研單位科研項目具有季節性強的特點，更應當提高政府采購效率，對信息公告、合同簽訂、變更采購方式、采購進口產品、答復詢問質疑、投訴處理以及其他有時間要求的事項，要細化各個節點的工作時限，確保在規定時間內完成。

3.4.4 強化利益沖突管理 農業科研單位在采購活動中應當厘清利益沖突的主要對象、具體內容和表現形式，明確與供應商等政府采購市場主體、評審專家交往的基本原則和界限，細化處理原則、處理方式和解決方案。采購人員及相關人員與供應商有利害關系的，應當嚴格執行回避制度。

3.4.5 健全檔案管理 采購人應當加強政府采購記錄控制，按照規定妥善保管與政府采購管理、執行相關的各類文件，確保政府采購成果可追溯[1]。

3.5 加強政府采購成果的考核與驗收

考核和驗收是政府采購的重要環節。以往的政府采購活動中，往往偏重于采購需求的合理性和采購過程的公開公平公正性，缺乏對政府采購成果的評價、考核與驗收。一項政府采購活動是否成功，最終結果更重要。沒有好的成果，需求再美好、過程再規范，都不能稱其為成功。加強政府采購成果的評價、考核、驗收，應該重點做好以下工作。

3.5.1 確定政府采購的標準與規范 無論是工程、貨物還是服務，標準和規范都是成果落地的評價標準，嚴謹、科學的規范與標準，就是一把尺子，只有標準統一，才能使評價、驗收、考核工作有章可循[3]。

需要說明的是，農業科研項目的貨物、工程具有特殊的專業性要求，相應的標準和規范一定要準確，切合項目實際，不用或者少用通用型的規范。

3.5.2 規范政府采購驗收的程序 政府采購驗收工作應該嚴格執行以下程序。

1）預驗收。由采購人和供應商共同對照采購文件、合同，根據采購內容清單進行現場復核，在此基礎上，由采購人提出驗收申請，并附必要的證明文件，證明文件包括但不限于投標文件、貨物或工程清單、檢測檢驗報告、樣品或標準件、簽證或會議紀要等。申請資料應經采購人簽字蓋章[4]。

2）成立驗收機構。驗收機構包括專家組、第三方機構、未中標單位等。其中專家組成員一定是與所驗收項目對應的、具有豐富的實踐經驗的專家。農業科研單位具有很強的專業特性，采購成果驗收時，應該邀請科研項目實施單位的專業人員參與驗收；第三方驗收評價機構一定是具有相應資質和經驗的機構；未中標單位一定是本項目投標單位。驗收機構成員必須是獨立的，只有獨立才能保證客觀公正。驗收機構和成員需要回避的，應該主動申請回避[5]。

3）組織最終驗收。最終驗收時，應該由采購人或采購代理機構組織，供應商提交相關資料，專家組審核資料和現場情況是否一致，并出具結論性意見。

4）驗收成果公示。項目驗收后，應該將驗收成果進行公示，接受社會公眾的監督[6]。

4 小結

農業科研單位作為特定的政府采購主體，在當前鼓勵創業創新、規范招投標和政府采購活動、大力加強反腐倡廉力度的大環境下，必須更加重視政府采購活動的管理，通過健全機構、建立規章、監督管理，使政府采購工作陽光操作。同時，農業科研單位作為科研部門，有別于政府部門的特殊采購目標，在政府采購計劃、執行、驗收等環節，均應該以滿足科研需求、提升科研工作效益為前提，確保采購成果物有所值。

參考文獻：

[1] 中華人民共和國財政部.關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見[EB/OL].http：//gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/guizhangzhi

du/201607/t20160704_2344538.html，2016-06-29.

[2] 中華人民共和國財政部.政府采購非招標采購方式管理辦法[EB/OL].http：//www.unitender.com.cn/shownews.asp？nid=75，2013-12-19.

[3] 中華人民共和國財政部.關于印發《政府購買服務管理辦法（暫行）》的通知[EB/OL].http：//www.ccgp.gov.cn/gpsr/zcfg/201710/t

20171009_8948637.htm，2017-10-09.

[4] 中華人民共和國財政部.財政部關于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見[EB/OL].http：//www.mof.gov.cn/mofhome/

mof/zhengwuxinxi/caizhengwengao/2017wg/wg201702/201706/t2017

0602_2614096.html，2016-11-25.

[5] 中華人民共和國財政部.政府購買貨物和服務招投標管理辦法[EB/OL].http：//www.ccgp.gov.cn/zcfg/mofgz/201707/t20170718_85

41199.htm，2017-07-18.

[6] 中華人民共和國財政部.財政部關于進一步做好政府采購信息公開工作有關事項的通知[EB/OL].http：//www.ccgp.gov.cn/news/201705/t20170508_8209622.htm，2017-05-08.