老舊小區加裝電梯項目后評估
——以北京毛紡北小區為例

劉佳燕 陳思羽

1 研究背景

1.1 老舊小區改造成為新時期城市更新的重要內容

在我國快速城鎮化的背景下，大量的老舊住宅與住區已難以滿足人們日益升級和復雜多元的生活需求，對這些建筑物和住區環境的升級改造成為城市更新的重要內容。過去的二十多年間，我國絕大部分的城市住區改造主要集中在舊城平房區。近年來，以北京、上海、廣州、深圳、廈門等大城市為代表，城市更新的工作重點日益轉向城市中心城區內的老舊小區。

基于對北京市居住小區基礎數據（截止2017年底）的統計分析，北京市城六區范圍內建于1990年（含）之前的老舊小區個數約占目前居住小區總數的40%，存量住房套數占比約35%。在空間上，老舊小區主要分布在二環到四環之間，尤其集中在城北地區①。由于建設標準和配套標準普遍偏低，加上單位制解體等制度轉型帶來管理維護的長期缺位，這些老舊小區面臨著建筑質量較差、管線老化、配套設施不足、環境臟亂差、人口老齡化嚴重、物業服務缺乏、管理混亂等現實困境。這些問題不僅嚴重制約了廣大居民生活質量和幸福感的提升，也影響了城市整體形象和發展水平。因此，城市老舊小區更新改造是迫在眉睫的重大民生工程，也是關系到城市長遠發展的重大戰略性議題。

1.2 北京全面推進老舊小區綜合整治，加裝電梯遇難題

2012年北京市頒布《北京市老舊小區綜合整治工作實施意見》，對1990年之前建設且建設標準、設施設備、功能配套明顯低于現行標準的老舊小區，實施了以抗震節能為主、環境治理為輔的綜合整治。“十二五”期間，全市共完成6 562 hm2市屬老舊小區綜合整治，共涉及小區1 678個，樓棟1.37萬棟，居民81.9萬戶[2]。在試點小區項目實施經驗基礎上，2017年，北京市啟動新一輪老舊小區綜合整治。根據《老舊小區綜合整治工作方案（2018-2020年）》，主要工作包括房屋建筑本體改造、小區公共區域整治和完善小區治理體系等，具體整治內容采用菜單式，分為基礎類和自選類（表1）。

加裝電梯，作為自選類項目的一個重要內容，是這次綜合整治所有項目中最突出、也是最富挑戰性的。市住建委數據顯示，截止2018年8月，全市老樓加裝電梯已開工588部、運行72部，到2020年老樓增設電梯的總量將力爭達1 000部以上[3]。一方面，加裝電梯是便民利民，特別是小區適老化改造的關鍵舉措。老舊小區中普遍聚集了大量老年居民，部分小區中60歲及以上老年人口比重甚至超過50%，由此帶來對于增設電梯以改善上下樓便利度的迫切訴求。但另一方面，加裝電梯又面臨困難重重，不僅有關建筑結構、交通組織、市政管線、采光通風等工程性問題，更涉及各樓層居民協調、改造和維護經費來源、部門審批等社會性和制度性難題，成為當前老舊小區綜合整治中最受關注的難點和焦點議題。

表1 北京市老舊小區整治改造菜單Tab.1 renovation items of old communities in Beijing City

圖1 毛紡北小區區位圖Fig.1 location of Maofangbei Community

圖2 毛紡北小區各單元加裝電梯情況示意圖Fig.2 situation of adding elevators to each unit in Maofangbei Community

1.3 加裝電梯項目有待評估和優化

關于老舊小區更新改造的既有研究主要可分為三類視角：一、從微觀視角，研究室內和樓棟的更新改造，多集中在工程技術領域，如戶型調整和增設電梯等，兼顧共性設計與差異化配置、空間可變性與適用性。特別圍繞增設電梯這一熱點問題，探討結構加固、梯井選址、電梯選型等工程難題[3-5]；二、從中觀視角，對小區的外部空間結構提出改造原則、標準和要素，包括道路、綠地、公共空間、配套設施、色彩標識等方面[6-7]；三、從政策視角，認為改造的制約性因素更多來自社會層面，涉及利益協商、施工組織、運營維護、物業管理等，并對改造相關的規劃管理、技術標準和配套政策提出建議[8-10]。

但相對而言，現有相關研究多為對項目計劃和方案的設想和建議，缺少對于項目實施之后的后評估。隨著近年來一批示范性整治項目的逐步完工，及時跟蹤和進行后評估，對項目改造方案、實施過程和最終效果等方面進行全方位評估，總結經驗，發現問題，將有助于為后續更大范圍的綜合整治工作提供借鑒和參考建議。

2 評估對象和方法

2.1 毛紡北小區現狀

本次評估的對象為北京市海淀區清河街道的毛紡北小區（圖1）。小區始建于1992年，占地面積3.99 hm2，總建筑面積6.33 hm2，共有樓房9棟，其中8棟共54個單元沒有電梯。小區常住人口902戶，2 470余人。居民構成以原老毛紡廠退休職工為主，約占70%。60歲以上老年人口近700人，老齡化率達31%。

2017年，毛紡北小區入選全市新階段老舊小區綜合整治10個試點小區名錄。毛紡北小區綜合整治試點項目自2017年8月開工，截至2018年7月，這里成為試點小區中唯一一個三類自選項目（老樓加裝外掛電梯、新建立體停車設施、增建養老驛站）全部落地的小區。關于加裝電梯一項，2個單元已完成電梯加裝并已投入使用，13個單元電梯加裝基本完工，11個單元即將開工，剩余28個單元未得到全部居民同意，暫時不考慮加裝（圖2）。

2.2 評估內容和方法

評估內容主要圍繞毛紡北小區加裝電梯項目，從以下三個方面展開。

第一，項目需求評估。老舊小區綜合整治工作作為北京市近年來的一項重要民生工程，各級政府、企事業單位和社區為此付出了大量投入。這些投入是否很好地應對了居民在小區內最迫切的生活需求，不同的居民群體對于加裝電梯項目的需求度是否有差異，會受到哪些相關因素影響，通過辨析上述問題，有助于因地制宜、因人制宜，提升項目的針對性和適用性。

第二，實施過程評估。既有住區改造項目和新建項目一個很大的區別在于，整個實施過程的復雜性、互動性，使其成為影響甚至決定整治項目能否順利開展的一個決定性因素。復雜性體現在改造內容涉及多個部門和主體之間的協調，手續多，流程復雜，之間相互制約，特別其中多個環節涉及到居民的意見征求，一旦受阻，整個過程可能因此停滯。互動性體現在整治項目的實施過程通常持續時間從數月至數年不等，會對小區內生活環境和居民的生活質量造成很大影響。所以，項目實施過程中的施工組織、是否擾民也成為影響居民改造意愿和滿意度的重要因素。

第三，實施效果評估。包括居民收益和使用效果兩方面。對于前者，在老齡化程度逐年加劇的當下，給既有多層住宅加裝電梯被認為是方便中老年居民生活的重要民生工程。預期能帶來的收益主要有：便利出行，進而提高居民特別是老年人的出行頻次和活動范圍，促進身體健康[12-13]；改善鄰里關系；房屋升值等。文章對居民在各方面的實際收益情況進行了評估。關于后者，了解居民對于新安裝電梯在使用過程中的感受和存在問題。

評估采用文獻收集、實地踏勘、焦點小組座談會、深度訪談、問卷調查等方法。深度訪談共計22人次，對象包括街道辦事處、社區居委和施工單位相關負責人，以及2部已投入使用電梯所在單元的居民住戶（共24戶，調研期間5戶不在北京，其余19戶均接受了問卷和訪談）。問卷調查共回收問卷88份，有效問卷83份，涉及住戶來自已投入使用電梯的單元、已加裝電梯的單元，以及尚未加裝電梯的單元。問卷填答對象在居住樓層、身份等方面分布基本均衡，能較好反映各類群體的意愿。在年齡分布上，60歲及以上的占54.2%，其一是因為調研時間以工作日為主，且社區人口老齡化程度高；其二也反映出老年群體對電梯一事關注度較高，填答問卷的意愿較強（圖3）。

3 項目需求評估

3.1 整治要素的滿意度和需求度比較：加裝電梯并非總體最急迫需求

居民對小區綜合整治開始前各方面的滿意度評價顯示，上下樓便利度的平均得分為-0.11，總體偏向于不滿意；但相對而言，居民的不滿意度更多聚焦在機動車停放（-0.49）和非機動車管理（-0.35）方面（圖4）。居民對小區各項整治工作重要程度的評價中，加裝電梯的平均得分為3.57，排在上下水改造（6.14）、外墻保溫（3.70）和建停車樓（3.66）三項之后（圖5）。可見，總體而言，居民對于加裝電梯工作表達出較高的需求度，但相比于政府和社會各界對加裝電梯的高度關注，居民的需求迫切度并非最為突出，后者最關注的是停車和上下水改造問題。

圖3 受訪群體分類圖Fig.3 the classification of the respondents

3.2 分樓層的需求差異：樓層越高，需求度遞增顯著

對調研問卷的分析顯示，影響居民對于加裝電梯的需求度的各項因素中，樓層的影響因子排名首位。

不同樓層住戶的相關滿意度和需求度呈現顯著分化：1-2層住戶對于現狀比較滿意，3層及以上的住戶傾向于不滿意；樓層越高，不滿意程度越明顯；6層住戶的需求增長最為顯著（圖6）。這一差異也在項目實施過程中不同樓層居民的首次簽約率中得到體現。

3.3 基于家庭結構的需求差異：老年和嬰幼兒家庭需求突出

家庭結構是影響居民需求的另一個重要因素。家中沒有60歲及以上老人或6歲以下嬰幼兒的居民對上下樓便利度的滿意度評分平均為0.15，傾向于滿意；其中即使住在4-6層的，也只有14.3%對上下樓便利度“不太滿意”，沒有表示“非常不滿意”的。而有行動較為不便的老年人或需要使用嬰兒車的家庭，對于電梯則表現出較突出的需求。

3.4 其它需求影響因素

除了上述樓層和家庭構成兩個最主要的因素外，影響居民對電梯需求度的其它因素還包括：

圖4 居民對小區綜合整治開始前各方面的滿意度Fig.4 the residents’ satisfaction towards every aspect before the comprehensive innovation

圖5 居民對小區各項整治工作的重要程度打分Fig.5 the residents’ grading towards the degree of importance of every innovation work in community

一、鄰里關系。毛紡北小區居民多為毛紡廠退休職工及其親屬，鄰里關系一直較為緊密。從方便鄰居日常生活的角度出發，成為不少居民（特別是低層住戶）同意加裝電梯的重要原因。可見，擁有密切社會互動和較高社會資本的熟人社會網絡，能在居民利益協調這一難題中發揮重要的積極作用。

二、電梯使用費。毛紡北小區的電梯加裝費用采取政府補貼建設、居民有償使用的辦法，目前關于電梯使用費的既定方案是一層不交租金，其余樓層按月繳納租金（實際可能按年收取），樓層越高，租金越高，從數十元至200多元不等。由于小區內現狀物業費較低，加上很多居民是以退休金為主要收入來源的老人，對后期電梯使用費的租金數額和繳納方式的擔憂成為許多住戶猶豫的原因。另一方面，由于電梯采用非平層入戶的方式，二樓住戶的使用意愿很低，但按方案仍需繳納一定數額的租金，是造成這部分群體不愿簽約的一大原因。

三、電梯設計方案。部分居民表示，電梯設計的不合理影響了他們對電梯的需求。其中，最主要的問題就是電梯不能平層入戶，使用不方便，并不能完全解決出行困難。另一點是認為轉角單元加裝電梯可能帶來遮光影響，卻未見針對性設計或專門說明。

4 實施過程評估

4.1 實施流程及難點分析

圖6 各層居民對上下樓便利度的滿意程度Fig.6 the residents’ satisfaction towards the convenience of walking up and down stairs

圖7 加裝電梯流程圖Fig.7 adding elevator process

根據從居委會和建設單位得到的信息，加裝電梯的實施流程可總結為以下五個階段（圖7）。

一、業主意見征詢。首先就加裝電梯項目進行前期宣傳工作，并召開業主代表會議，為居民答疑解惑，之后進行業主意見征詢。雖然《北京市2016年既有多層住宅增設電梯試點工作實施方案》中提出“增設電梯應征得所在樓棟專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業主且占總人數三分之二以上業主同意”，但從實際操作的可行性而言，仍然需要單元全體業主同意才可進行加裝工作，這給項目的開展造成了很大困難。對于不同意的業主，居委會、樓門長會進行深入溝通，不乏反復上門、歷經數月之后終獲同意的例子。

二、工程條件檢查與準備。全部業主簽署同意書之后，對電梯施工的工程條件進行檢查，主要涉及到影響電梯施工的違建拆除和管線挪移。主要難點在于燃氣管線的挪移，一方面是因為必須由燃氣公司進行方案設計、審核及施工，耗時較長；另一方面則是有些管線挪移需要對個別房屋進行燃氣切割，相關業主不同意導致項目無法實施。

三、電梯設計與審批。投資方制定初步方案并上交有關部門審批，繼而進行電梯加建方案設計并交有關部門進行審批。同期一些并行的改造項目，如上下水管道改造等，可能引起居民間矛盾，甚至導致個別住戶毀約，電梯加裝無法繼續進行。

四、電梯施工。施工包含墻體拆除、電梯結構施工、飾面施工和轎廂安置等。施工過程中產生的一系列噪音、環境衛生等問題，對居民生活造成了一定的影響。

五、電力增容審批與施工。電梯安裝完畢后，需向電力部門申請電力增容，電力部門進行設計、審批，組織穿線施工。電力供應到位后，電梯方可投入使用。這一階段耗時較長，小區中13部已基本完工的電梯，都是由于電力增容未完成而未投入使用。

可見，加裝電梯的實施流程十分繁復，涉及諸多部門審批環節和反復征求居民同意，其中在流程組織和決策機制優化，以及多層次溝通協商平臺搭建等方面都存在改進的空間。

圖8 居委會前期協調工作流程Fig.8 neighborhood committee ‘preliminary coordination process

4.2 居民對各實施主體工作滿意度評估

在電梯項目的實施過程中，需要設計方、建設方和居委會三方與居民之間的溝通協調。調研顯示，居民們對這三方實施主體的評價不一，反映出實施過程中的一些問題。

設計方：方案針對性不足，溝通有限。居民對于電梯設計方案存在一些不滿意的地方，包括轉角單元缺乏特殊設計、存在遮光問題，轎廂內沒有扶手、通風不好，造成使用不便、舒適性差等。但最大的問題在于設計環節與居民溝通嚴重不足：居民只能從施工方獲取關于設計方案的解釋，同時缺乏向設計主體反饋意見的途徑。

建設方：施工擾民，工期過長。由于各單元加裝電梯的簽約和開工時間不同，加上燃氣線路改造和電力增容等工程協調困難等問題，導致施工持續數月，對小區居民的日常生活造成很大影響。施工過程中的噪音、對公共環境衛生的破壞，以及施工現場缺乏夜間照明提示，也是居民意見比較集中的地方。

居委會：很有誠意，但權力有限。居民對作為協調方的社區居委會的滿意度最高，普遍傾向于滿意。在加裝電梯的整個過程中，居委會通過前期的入戶意向調研，簽約過程中反復上門溝通和開會座談，施工過程中及時了解、發現和解決問題，在民意收集、鄰里協調等方面發揮了重要作用，得到了絕大多數居民的認可（圖8）。不過，面對在設計和施工中的實質性問題，居委會并沒有參與討論和決策的權利，導致很多時候“提了問題無法解決”，這成為部分居民對其持保守意見的原因。

5 實施效果評估

5.1 居民收益評估

一、生活出行：方便上下樓，但沒解決最突出困難

居民們基本認同“有電梯后上下樓更輕松了”的觀點；但對于“老人/嬰幼兒上下樓更方便”，有近1/5的居民表示“不太認同”，主要原因是電梯停靠在半層，對于真正出行不便的部分人群而言，并未解決他們的困難（圖9）。

此外，關于加裝電梯后提高老年人出行意愿和出行頻次、促進身體健康的預期，調研結論尚無法提供正面支持，這可能與電梯完工時間不久、小區路面正在施工制約居民出行意愿等因素有關，尚待后續跟蹤調研。

圖9 居民對各項收益的認同程度Fig.9 residents’ acceptance of every benefit

圖10 2017年6月至今毛紡北小區及周邊房價變化（元/m2）Fig.10 house price changes of Maofangbei Community and the surrounding area from June, 2017 till now (yuan/m2)

二、鄰里關系：尚無正面影響，部分可能激發矛盾

對于電梯“促進鄰里交往”這一預期，居民更多傾向于“不太認同”。成功加裝電梯的兩個單元中，居民們普遍認為鄰里關系本就和諧，并未受到加裝電梯的正面或負面影響。與之對比的是，有居民提出，在那些有部分住戶不同意的單元中，加裝電梯的協商過程反而可能使鄰里關系惡化，“特別容易激化年輕人與老年人之間的矛盾”。

三、房屋價值：略有升值跡象，整體完工后可能上漲

大多數居民表示，簽署加裝電梯同意書前后都沒有考慮過房屋升值問題，這與其作為自住房有很大關系。也有租戶表示，開工后月租金增加了700元，還未算上額外的電梯使用費。

為進一步研究加裝電梯對房屋價格的影響，選擇臨近的陽光北里、毛紡南兩個小區作為參照，它們建成年代相近，未進行綜合整治。根據安居客等房產網站提供的數據，2017年6月至今，毛紡北小區房屋售價和租金正常波動，與周邊小區和清河地區平均水平相比略有升值跡象（圖10）。考慮到小區當前施工進程會對房價和租金產生負面影響，預計工程全部結束后，價格可能會有一定幅度的增長，有待繼續觀測。

5.2 電梯使用評估

在實際使用或看到其他居民使用電梯后，部分居民表示加裝的電梯與原來預期有一定差距。總結不滿意的原因主要有以下幾方面。

一、非平層入戶。居民意見最集中的就是電梯無法平層入戶，最后還需步行半層，這樣“對于二層來說太不值了”，“在真正需要的時候反而派不上用場”。有居民提到，自己不久前重病去世的丈夫，就因為電梯不能直接入戶，最終沒能實現再回家看看的愿望。

二、電梯質量問題。電梯投入使用的兩個單元的住戶多數表達了對電梯質量和設計細節的不太滿意。具體問題包括使用過程中出現故障，以及電梯轎廂中沒有扶手、通風設施效果不佳等，導致乘坐體驗受到很大影響。

三、光污染和視線干擾。電梯梯井的維護結構采用透明玻璃，在設計時主要是出于美觀和少遮光的考慮。但居民反映，玻璃反光有時會對周邊住戶造成光污染。此外，從部分電梯的門廳平臺與相鄰住戶房間之間存在對視問題，后來通過與施工隊協商，貼上了磨砂紙，居民對這種處理方式表示基本滿意。

6 總結與建議

6.1 經驗總結

毛紡北小區在短短不到一年的時間內在10余個樓門成功加裝了電梯，相比于當前各地普遍遭遇的安裝困境而言，是一個難能可貴的成功案例。總結其經驗：一是充分發揮了“后單位制”的優勢，利用原來單位家長制和熟人社會的傳統，例如社區黨委書記、居委會主任曾任原單位的工會主席，擁有豐富的基層工作經驗和群眾聲望。二是注重社區自組織建設，搭建民主協商平臺，良好對接居民訴求與政府工作。例如在全面開展整治工作之前，通過公開招募、業主自愿報名、社區黨組織推薦等方式，民主選舉社區議事委員。事實證明，以居委會、議事委員和樓門長為代表的社區社會組織，在加裝電梯過程中很好地發揮了居民、政府與各實施主體之間的橋梁作用。三是選取示范樓棟，有序推進整活工作，例如選取黨員居民多、違建少的樓棟單元先行啟動，發揮了很好的示范和帶動作用。

6.2 效果評價

總體而言，加裝電梯確實使居民上下樓的便利度提高了。受益群體主要為三層及以上（特別是六層）的住戶，尤其是有老人和嬰幼兒的家庭。

然而，對比居民生活需求，目前投資巨大、協調甚難、最受關注的加裝電梯項目并非應對了居民生活中最關鍵的痛點問題，實施后由于不能平層入戶，也無法完全解決最需要人群的困難。同時，復雜的項目進程、較長的施工周期及其對居民生活的干擾，以及電梯運行故障、乘坐舒適度不佳等問題，在一定程度制約了居民對整治工作的滿意度。

近期來看，加裝電梯對于促進居民特別是老年居民出行、改善健康，以及提升房屋價值等方面尚未見顯著效果。由于涉及鄰里利益協調，如若處理不好，還可能對鄰里關系造成負面影響。

6.3 主要建議

第一，關注點從單個項目轉向老舊小區整體環境宜居度的提升。避免“為了加電梯而加”，明確其最終目標是方便居民特別是行動不便人群的出行，電梯僅僅解決了上下樓的問題，更需要營造適宜步行、充滿活力的小區外部空間環境，吸引人們走出家門，增進鄰里交往。由此，需要因地制宜制定小區整體環境全面提升的系統性方案，而不是簡單的項目疊加。

第二，加裝電梯應重視“最后半層樓”的問題。盡量采用平層入戶方案，或結合爬樓機解決最后半層入戶難題。在單一化的加裝電梯辦法之外，還可以探索結合部分住戶的住房置換，對局部單元或樓層進行整體性適老化改造，通過一次性改造全面提升居住品質。

第三，加裝電梯不僅是工程技術問題，更需關注社會溝通與協商。實踐證明，加裝電梯涉及到對既有各層住戶利益的調整，如何搭建協商和動員平臺成為關鍵。毛紡北小區的經驗顯示，引入外部智力團隊支持②，培育和發展社區自組織力量，推動社區協商議事平臺建設，是成功推進電梯加裝的前提。另一方面，既有老舊小區的綜合整治不同于完全新建，改造設計方案與現狀居民生活緊密相關，不僅需要針對不同小區的自身特點制定專門的改造方案，還應從設計初始階段就注重與居民的溝通，提高方案的針對性和適應性。

第三，優化項目施工過程管理，盡量降低擾民程度。即使加裝電梯一個項目，就涉及結構工程、市政管網、設施設備、道路交通等多方面的改造和建設任務，導致整個小區在長達數月甚至一年多時間內成為一個“大工地”，給居民日常生活帶來諸多不便。要使民生工程得民心，過程管理尤其重要。建議注重協調工種、精簡程序、優化流程，盡所能縮短工期；注重施工降噪、衛生維護、有序管理，保持良好施工環境；注重設置臨時照明和指示牌，避免施工現場的安全隱患。

第四，積極探索可持續、可推廣的老舊小區有機更新模式。當前老舊小區中的諸多問題都來自長期管理維護的不到位，目前以政府大規模補貼為主的加裝電梯工作也存在難以持續和大范圍推廣的問題，更不用說電梯的后期維護。需要積極探索引入社會力量和社會資本，探索多方參與的建設、運營和維護模式，真正實現老舊小區的可持續更新發展。

注釋：

① 小區層面的基礎數據抓取自鏈家網（北京）的住宅小區基本信息頁面，數據更新時間為2017年10月，基本可以實現對允許交易過戶的所有住宅小區的全面覆蓋。

② 自2014年至今，清華大學“新清河實驗”課題組扎根清河街道，持續開展基層社會治理創新和社區規劃等工作，在毛紡北小區綜合整治項目中發揮了重要的智力支持和專業協作作用。

圖表來源：

表1：北京市人民政府辦公廳關于印發《老舊小區綜合整治工作方案（2018-2020年）》的通知[EB/OL]. [2018-03-04]. http://zhengce.beijing.gov.cn/libra ry/192/33/50/438650/1540580/index.html.

圖1-10：作者繪制