基于精明發(fā)展戰(zhàn)略的鄉(xiāng)村建設規(guī)劃思考
——以金寨縣域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃為例

杜群山，徐從廣

（安徽省建筑科學研究設計院，安徽 合肥 230032）

1 研究背景

十九大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、中央“一號文件”對“三農”問題予以強調，顯示了國家對鄉(xiāng)村發(fā)展的空前重視。區(qū)別于以往“以城統(tǒng)鄉(xiāng)”的“城市偏向”和只側重農業(yè)生產與耕地保護，鄉(xiāng)村振興的新戰(zhàn)略從政策層面強調城市與鄉(xiāng)村的共榮共生，強調農業(yè)生產、農民發(fā)展與鄉(xiāng)村聚落的協(xié)同進程。

金寨縣地處合肥都市圈的西部，是合肥都市圈對接武漢城市圈和中原經濟區(qū)的重要“橋頭堡”和門戶地區(qū)。2015年，國務院決定首批在全國33個縣（市）展開農村土地制度改革試點，金寨縣被列為首批試點縣。農村宅基地改革其核心是保障和豐富宅基地用益物權，構建完整的農村集體土地產權制度。金寨縣的農村宅基地改革促進了全縣域內經濟、社會、生態(tài)、文化、產業(yè)、基礎設施、公共服務設施等全方位的統(tǒng)一協(xié)調。

2 鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀問題

生態(tài)：生態(tài)重點功能區(qū)，環(huán)境較為敏感。

文化：文化多樣性豐富，保護和發(fā)展結合困境。

產業(yè)：亟需轉型升級，產業(yè)聯(lián)動不足。

人口：人口梯度集聚，城鄉(xiāng)兼業(yè)明顯。

空間：村莊布局零散，土地資源浪費嚴重。

交通：山區(qū)交通不暢，居民出行不便。

設施：公服設施均等化水平低，供需偏差較大。

風貌：鄉(xiāng)村肌理遭受破壞，傳統(tǒng)建筑缺少傳承。

金寨既處在空間規(guī)模快速變化時期，也面臨城鄉(xiāng)社會轉型的重要階段。金寨作為傳統(tǒng)的農業(yè)縣，農村人口基數(shù)高，城鎮(zhèn)化的壓力大，縣域鄉(xiāng)村建設迫切需要提升自身發(fā)展能力，破解鄉(xiāng)村資源要素單向流出、城鄉(xiāng)發(fā)展不均的現(xiàn)實問題。

3 縣域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃編制思路

縣域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃的地位決定了它的規(guī)劃特點非常鮮明——既包括區(qū)域層面的協(xié)調又需要指導具體的村莊空間布局。因此，首先要避免“就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村”的思路，必須從區(qū)域和城鄉(xiāng)一體的角度進行思考，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為導向提出村莊發(fā)展體系和各不同類型的發(fā)展模式和發(fā)展策略，并統(tǒng)籌城鄉(xiāng)重要的基礎設施和公共服務設施配套，落實上位規(guī)劃有關生態(tài)保護和歷史文化保護的要求。

其次，在金寨縣推進“美麗鄉(xiāng)村”的背景下，縣域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃的重點是保障規(guī)劃“落地”，工作內容有別于上一輪新農村規(guī)劃以全覆蓋為目標的編制體系。這決定了布點規(guī)劃必須加強“多規(guī)協(xié)調”，包括國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃等。結合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基礎上的鄉(xiāng)村體系建構，提出既不突破政策紅線和上位規(guī)劃的強制性要求，又能促進不同類型村莊優(yōu)化發(fā)展的規(guī)模分配方案和用地控制要求，是決定規(guī)劃修編是否有實效的關鍵之一。

在技術層面，該規(guī)劃還應更緊密地結合地方實際需要，規(guī)劃方法和內容既需要扎實也要有所創(chuàng)新，充分考慮不同地域村莊受城市化影響的強弱差異及其趨勢，避免“一刀切”，在土規(guī)指標剛性約束的局限下，積極探索規(guī)劃可以作為的空間和政策機制，激發(fā)鎮(zhèn)街和村莊的主動性，以真正促進規(guī)劃的落地實施。

4 金寨縣縣域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃

4.1 總體發(fā)展目標

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的語境下，完善鄉(xiāng)村糧食生產、生態(tài)保育、文化傳承、社會調節(jié)、設施配套、都市服務的等主體功能，傳承傳統(tǒng)鄉(xiāng)村特色，發(fā)揮鄉(xiāng)村綜合價值，重構現(xiàn)代城鄉(xiāng)關系，有效推動城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。

4.2 實現(xiàn)戰(zhàn)略及目標的鄉(xiāng)村建設路徑——回歸鄉(xiāng)村本位、完善鄉(xiāng)村主體功能

保生態(tài)：生態(tài)優(yōu)先、理性集聚；促發(fā)展：都市聯(lián)動、產業(yè)升級；優(yōu)格局：扁平體系、分類引導；強支撐：需求導向、精準供給；理環(huán)境：劃分階段、村莊整治；塑風貌：山水田園、紅色皖西。

4.3 保生態(tài)：生態(tài)優(yōu)先、理性集聚

將生態(tài)限制性要素對鄉(xiāng)村建設的影響進行逐一梳理。劃定生態(tài)空間，確保生態(tài)安全及生態(tài)功能的完整性，明確鄉(xiāng)村建設用地空間增長邊界，促進鄉(xiāng)村建設用地使用效率的提升。

整體來看，金寨南部限制性要素較為密集，山林區(qū)以禁止建設為主，水庫區(qū)域多為限制建設區(qū)域，縣城周邊和各鎮(zhèn)周邊多為建成區(qū)和適宜建設區(qū)。針對處于禁止建設區(qū)的居民點應嚴格禁止新增建設，進行生態(tài)搬遷。針對處于限制建設區(qū)的居民點，應禁止進行有污染的建設，并減少居民點建設對環(huán)境造成的沖擊。

4.4 促發(fā)展：都市聯(lián)動、產業(yè)升級

產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略：“基礎優(yōu)勢”+“平臺帶動”+“多元融合”，依托現(xiàn)有產業(yè)基礎，實施大平臺發(fā)展戰(zhàn)略，積極推動三大產業(yè)間的多元融合。

①農業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。提升傳統(tǒng)農業(yè)，創(chuàng)新創(chuàng)匯農業(yè)，加強綠色農業(yè)與旅游業(yè)結合，打造精品農業(yè)、觀光農業(yè)，形成集生產、生活、生態(tài)為一體的都市型生態(tài)農業(yè)新格局。

②工業(yè)發(fā)展。構建農產品加工、機械加工、新材料、生物制藥、紡織服裝五大產業(yè)體系，優(yōu)化產業(yè)結構；

③旅游業(yè)發(fā)展。全力開發(fā)紅色、綠色和藍色三大旅游資源，努力把深厚的紅色文化底蘊注入旅游當中，將文化與旅游有機地結合起來，不斷豐富旅游的文化內涵。

4.5 優(yōu)格局：扁平體系、分類引導

縣域各片區(qū)之間存在人口變化趨勢的差異，人口流動不再是簡單的梯度集聚。基于人口流動趨勢判斷，在進行優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展格局的過程中，發(fā)現(xiàn)金寨縣的城鄉(xiāng)關系正在發(fā)生變化，演變出三種城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式：

一是城鎮(zhèn)吸引力，中心城區(qū)與城鎮(zhèn)周邊村莊打破原有鎮(zhèn)域、村域體系格局，直接接受中心城區(qū)、城鎮(zhèn)的輻射；

二是景區(qū)影響力，景區(qū)發(fā)展對村莊的影響遠遠大于鎮(zhèn)區(qū)的作用。鎮(zhèn)區(qū)職能在景區(qū)輻射帶動、影響下逐步發(fā)生轉變；

三是鄉(xiāng)村自我發(fā)展動力，村莊遠離中心城區(qū)，享受不到中心城區(qū)的輻射，附近鎮(zhèn)的發(fā)展緩慢，鎮(zhèn)區(qū)服務職能薄弱，帶動作用有限，村莊只能依靠自身資源稟賦與條件獲得發(fā)展動力，此時區(qū)位、資源、經濟社會基礎、先發(fā)優(yōu)勢強等條件較好的村，以及村與村互相帶動和互補作用則相對明顯。

根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村人口集聚的動力和能力差別，優(yōu)化的鎮(zhèn)村體系是“中心城區(qū)——中心鎮(zhèn)（特色鎮(zhèn)）—一般鎮(zhèn)—中心村（特色村）——自然村”的鎮(zhèn)村體系。

為了應對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對村莊的發(fā)展要求，傳統(tǒng)以行政村為單位的簡單職能劃分也不能明確縣鄉(xiāng)村地區(qū)到底是依賴哪些居民點進行發(fā)展。結合易地搬遷扶貧工程，將鄉(xiāng)村居民點發(fā)展類型在總體規(guī)劃和縣域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃的基礎上進一步調整。調整后縣域規(guī)劃形成擴張型居民點、搬遷型居民點和萎縮型居民點。其中擴張型居民點，劃分為重點發(fā)展型、特色發(fā)展型和潛力培育型。

4.6 強支撐：需求導向、精準供給

根據(jù)生態(tài)、產業(yè)和居民點的分類引導，精準布局基礎設施。

在交通方面，針對鄉(xiāng)村產業(yè)和擴張型居民點未來的發(fā)展需求，有針對性的完善主干骨架和擴張型居民點的道路建設，提升鄉(xiāng)村重點發(fā)展地區(qū)參與區(qū)域經濟活動的能力。

在公共服務設施配置方面，以新的城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村體系給定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民點為服務單元，結合村民生活習慣和活動范圍界定服務半徑，劃定多級生活圈。以新的城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村體系給定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民點為服務單元，從居民的生活需求與活動范圍考慮，以不同生活圈的服務半徑、服務規(guī)模為依據(jù)，統(tǒng)籌配置公共服務設施，突破了村鎮(zhèn)規(guī)劃中長期采用的公共服務設施層層劃撥、集中配置的傳統(tǒng)技術路徑，構建有利于城鄉(xiāng)一體化的基于生活圈的縣域公共服務設施配置等級體系。按照生活圈理論，規(guī)劃劃分為居民點基本生活圈、一次生活圈、二次生活圈和三次生活圈4個層次。

基礎設施方面針對不同層次居民點的需求進行了差異化配置。給水方面加強鄉(xiāng)村地區(qū)水源保障，平衡縣域水源，推進水資源聯(lián)調，實現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)集中供水全覆蓋。污水環(huán)衛(wèi)方面全面落實安徽省農村環(huán)境“三大革命”要求。

4.7 理環(huán)境：劃分階段、村莊整治

依據(jù)對居民點體系的分類引導，結合住建部改善農村人居環(huán)境的3階段要求，規(guī)劃將鄉(xiāng)村居民點劃分為重點整治村莊、特色示范村莊、一般整治村莊三種類型，分類提出整治內容。

一般整治村莊：發(fā)展?jié)摿σ话愕木用顸c，進行農房整治、給水設施整治、道路安全整治，保障最基本的生活和安全。

重點整治村莊：有一定集聚規(guī)模、但個別基礎設施較為欠缺的居民點，或處于生態(tài)敏感區(qū)域內的居民點，在保障基本生活條件的基礎上，進行電力設施整治、環(huán)境衛(wèi)生整治、污水生態(tài)化處理、村莊節(jié)能改造。

特色示范村莊：綜合發(fā)展實力強，有鮮明產業(yè)特色的居民點，在整治村莊環(huán)境的基礎上，進行污水集

中處理，村莊特色風貌整治。

4.8 塑風貌：山水田園、紅色皖西

結合現(xiàn)狀鄉(xiāng)村風貌的特征和問題，規(guī)劃應尊重山水環(huán)境要素、延續(xù)村莊布局結構、挖掘建筑風貌特征，打造望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁的金寨鄉(xiāng)村。

金寨全境風貌共分為3個分區(qū)——山地風貌區(qū)、丘陵風貌區(qū)、庫區(qū)濕地風貌區(qū)，縣域內有多個國家級旅游景區(qū)（5A級/4A級/3A級）、國家省市縣級重點文物保護單位及國家級地址公園，規(guī)劃對縣域范圍內旅游資源點周邊環(huán)境進行總體風貌提升。

5 鄉(xiāng)村發(fā)展的思考

鄉(xiāng)村的精明發(fā)展集中體現(xiàn)為以鄉(xiāng)村地域為尺度，統(tǒng)籌化解人、地、資本等生產要素間的“失配”矛盾，促進其有效配置，釋放鄉(xiāng)村經濟活力，并基于生產要素配置對空間需求的客觀規(guī)律，組織生產、生活和生態(tài)空間，以實現(xiàn)空間的緊湊、集約和高效使用，進而塑造鄉(xiāng)村特色風貌。