淺析國家重點生態功能區建設過程中環境問題的協同治理

盧常文?戚穎芝

摘 要：國家重點生態功能區是國家劃定的需要重點保護和限制開發，以保持并提高生態產品供給。因此，如何建設國家重點生態功能區，促進環境問題的良好治理成為一個重點問題。開化縣通過政府、企業與社會公眾的協作治理，調動多元社會主體特別是經由政府明確自身的角色定位、企業強調自身的責任以及社會公眾參與力量的發揮，形成了環境問題的協同有效治理的良好局面。

關鍵詞：國家重點生態功能區；環境治理；協同

1 開化縣重點生態功能區概述

在《全國主體功能區規劃》中，通過對國土空間的區域性劃分，明確提出了“重點生態功能區”的概念。其含義理解為提供生態產品作為該地區的主要特征，同時也提供一定的農產品，工業產品及服務產品。以開發內容的不同為依據可將國土空間分為四個類型區域，分別是“優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發”；又從不同層級劃分為國家、省級兩個層面。國家層面的限制開發區域為生態地區，省級層面的分為農業地區和生態地區 2類。在 2010 年正式公布的《全國主體功能區規劃》中，限制開發區域分為 2 類： 一類是農產品主產區，即必須把增強農業綜合生產能力作為發展的首要任務；另一類是重點生態功能區，即必須把增強生態產品生產能力作為首要任務。

1997年，開化縣在全國率先確立并實施“生態立縣”發展戰略，先后成功創建國家生態示范區、國家級生態縣。同時，開化縣積極響應實施主體功能區戰略，2013年開始，按照國家主體功能區示范區建設要求，開化定位"國家東部公園"，探索實踐經濟生態化、全域景區化、景觀公園化的轉型升級之路。通過政府、企業與社會公眾的協作治理，調動多元社會主體特別是經由政府明確自身的角色定位、企業強調自身的責任以及社會公眾參與力量的發揮，開化縣形成了環境問題協同治理的良好局面。2016年9月28日，開化縣成為浙江首批11個被納入國家重點生態功能區的縣（市）。

2 開化縣環境問題協同治理的思考

2.1 政府角色的定位

第一，制定配套政策法規，提供制度保障。政府作為公共產品和公共服務的主要提供者，必須制定強有力且完善的政策法規，通過法律約束公共資源的肆意破壞，明確責任與處罰，對污染行為亮出制度警告。企業、個人和政府人員在環境治理中難以避免自利性，只有制定完善的環保配套政策法規，才能實現環境治理的長期效用，實現有效的制度約束。明確政府角色定位要因時因地，結合地域特點和污染狀況以及環境承載力等綜合治理。第二，深化環保治理行動，保障執行力度。環保治理的關鍵歸根到底還在于執行。政府作為唯一具有合法性的國家公權力的執行者，首先要深化環保治理行動，包括明確環保行動流程，細化人員責任，進一步規范環境治理行為，減少行政處罰自由裁量權濫用。其次，政府要推動環保政策的落實，保障環保相關法律法規、規章條例的最終執行效力。第三，協調多元主體合作，發揮引導作用。政府在環境治理過程中不僅要明確政策的制定和執行作用，還應充分發揮社會多元主體的引導作用，動員企業、社會組織和公民協同參與。

2.2 企業的責任

第一，積極響應政府政策。積極響應政府的政策意味著企業要對自身的生產經營進行改善和調整，使企業的發展符合政府大政方針。積極響應政府的政策，企業在生產調整中提高自身的生產工藝，通過技術革新提高產品的質量，使企業在發展中處于優勢地位，進而獲超額利潤。企業在響應政府號召時可根據自己的現狀，生產情況等向政府提出自己的意見，促進環境治理有效進行。第二，主動承擔社會責任。根據競爭優勢理論，企業的戰略就是立足于外部環境分析并在適應環境要求的基礎上，以企業自身競爭優勢捕捉市場機會的行動計劃。作為生產主體，企業要在市場中實現可持續發展，必須加強環境意識，承擔環境責任，做一個負責任的市場主體。針對當前企業污染的整體性、全域性等特征，企業之間需通過產業聚集地等區位優勢，合作承擔相應的污染排放成本，建立共同排污的系統等，進一步降低企業獨自治污需要承擔的經濟成本。第三，加強自身建設。在提倡綠色發展的時代，企業要建立以環境保護為導向的企業管理體系。企業經營者要增強企業的環保理念，在政府和公眾的監督之下規范自身的行為，防止環境污染事件發生。自覺接受政府和公眾的監督，不斷強化自身的環保底線。及時評估企業自身生產對于環境的影響，更新企業生產工藝，改進技術、改善管理，從源頭減少環境污染。

2.3 公眾的參與

第一，積極參與環境治理的過程。在環境治理過程中，公民作為公共利益的直接相關者，通過合法途徑主動參與公共環境治理政策的制定、執行等過程，借以表達與政府、企業等多元主體間共同利益訴求，從而建立良性互動關系來保證環境治理全過程的有序平穩運行。事前參與環境治理政策的制定，表達對政府部門等對環境治理政策、法律法規的認可度。事中通過環境治理政策的執行過程，理性化協調與維系環境治理的協同過程，實現主體間公共利益共識的達成。事后參與環境治理政策的反饋過程，實現反饋環境治理運行機制過程的聚合性、代表性與理性化。第二，積極參與環境治理的監督。政府人員基于理性思考，在經濟活動中不可避免地利用信息等優勢產生“尋租”行為，導致政府在政府環境問題時效率低下。另外，由于專業性不足、對民眾需求了解不夠等，無法保證在決策中做到使全體社會感到滿意。企業也會處于自身利益考量，投機排污。因而需要公眾主動參與，積極發揮監督平臺的作用。對政府、企業等環境污染治理行為進行有效監督，掌握企業的生產情況和污染排放信息，減少由于信息不對稱造成的外部性環境污染問題，使得政府的政策具有科學性和可操作性。第三，積極表達環境治理的訴求。公民積極表達環境治理的訴求，實際上也是實現協同治理效能的直接影響因素。因為在環境治理空間中，如果缺乏公民對綠色發展理念這一主流價值觀的認同，每一位公民個體只關注自身的利益，則必然導致環境治理相關決策的反復循環，使協同治理陷入“有民主、無效率”的困境。因此，公眾自身應達成共同的環境治理目標，環境治理目標導向的一致性才是各主體協同治理持續的前提。并且讓公民參與環境治理相關政策、機制的制定，通過平等協商、對話，表達對環境治理的合理訴求，有助于提升公民的社會責任感與身份認同感，從而實現協同治理的實際效能。

參考文獻

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作者簡介

盧常文（1993—），男，漢族，江西省高安市人，浙江師范大學法政學院政治學專業2016級研究生，研究方向：基層治理。

戚穎芝（1994—）女，漢族，浙江省桐廬縣人，浙江師范大學法政學院2012級社會工作專業本科生。研究方向：社會政策。

注釋

1.《全國主體功能區規劃》（國發[2010]46號）