領導干部法治素養的構成維度與提升路徑探析

摘 要：領導干部法治素養的高低關系到全面深化改革能否順利推進，關系到全面依法治國方略能否順利實施，關系到法治中國能否如期建成。新的時代背景下，領導干部要努力提升法治素養，做尊法學法守法用法的典范。

關鍵詞：領導干部；法治素養；構成維度；提升路徑

中圖分類號：D262.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2018）23-0028-03

作者簡介：何洪周（1978-），男，重慶人，本科，法學學士，中共南充市委黨校行政與法學教研室，主任，法學副教授，兼職律師，主要研究方向：法學、政治學。

領導干部是全面依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，是全面依法治國必須抓住的“關鍵少數”。習近平同志指出，對領導干部的法治素養，從其踏入干部隊伍的那一天起就要開始抓，教育引導他們把法治的“第一粒扣子”扣好。這是根據依法治國的新形勢對領導干部提出的新要求，是建設中國特色社會主義法治國家的堅強保證。黨的十九大要求“提高全民族法治素養和道德素質”，領導干部作為“關鍵少數”，更應該努力提升法治素養，用法治思維和法治方式推動經濟社會健康發展，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利。

一、提升領導干部法治素養的重要性緊迫性

新的時代背景下，提升領導干部法治素養，有利于保障改革不偏離法治軌道，有利于更加有效推進依法治國，有利于實現新時代提出的新要求，更有利于領導干部自身健康成長。

（一）提升領導干部法治素養是推進全面深化改革的堅強保證

習近平同志指出，“凡屬重大改革都要于法有據”“在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用”“確保在法治軌道上推進改革”。這是對改革與法治關系的深刻總結。法治是一個國家走向現代文明的標志，也是保證改革成功的關鍵因素。領導干部是推進全面深化改革的主力軍，必須切實提升法治素養，保障改革不偏離法治軌道。

（二）提升領導干部法治素養是推進全面依法治國的必然要求

推進全面依法治國，領導干部是關鍵。作為治國理政的骨干力量，領導干部必須真正尊崇法治，堅定法治信仰，弘揚法治精神，運用法治思維和法治方式來處理國家和社會治理中的各項工作，更加有效推進依法治國，努力實現國家各項工作的法治化。

（三）提升領導干部法治素養是實現新時代新要求的現實需要

黨的十九大作出了“中國特色社會主義進入了新時代”這個重大的政治論斷，新的時代背景下，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。社會主要矛盾的轉化，反映了中國社會發展的巨大進步，反映了黨和國家事業發展的重點要求。領導干部的法治素養要適應我國社會主要矛盾的變化，適應“四個全面”的戰略布局，適應“五位一體”的總體布局，用法治思維和法治方式推動中國的發展向著建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國這一目標不斷前進。

（四）提升領導干部法治素養是領導干部健康成長的內在需求

一名合格的領導干部不僅要具備黨性修養、理論基礎、戰略思維、世界眼光等多種素養，而且必須具備較高的法治素養。實踐中，不少領導干部違法犯罪都與不學法、不懂法、缺乏基本法律常識有關。這就要求領導干部要自覺學法、懂法、守法，不斷提升法治素養，促進自身健康成長。

二、領導干部法治素養的構成維度

習近平同志和黨的十九大報告提出的“法治素養”，是對法治內涵認識的深化，是對領導干部法治意識、法治思維和法治信仰等素養構成的高度概括，是對領導干部的新要求。領導干部的法治素養主要包括法治意識、法治思維、法治信仰等三個層面。

（一）法治意識

法治意識是人們對法律發自內心的認可、崇尚、遵守和服從，主要內容包含三個方面：一是規則意識，體現對規則的尊敬。二是權利義務意識，明確“可為”與“不可為”。三是程序意識，即“程序正義重于實質正義”。法治意識是對法律認識的最初級階段。“推動全社會樹立法治意識”是黨的十八屆四中全會提出的建設社會主義法治國家的重大部署，需要領導干部帶頭，在全社會樹立崇法、守法、護法的法治意識。

1.領導干部要深刻認識依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略

領導干部要深刻認識到依法治國是中國共產黨領導人民治理國家的基本方略，是中國特色社會主義的本質要求，是社會文明進步的顯著標志，是國家長治久安的根本保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必由之路，更是人民當家做主的根本保證。

2.領導干部既要敬畏國法，更要敬畏黨紀

國法是對全體公民的要求，黨紀是對全體黨員的要求。黨紀嚴于國法，廣大黨員干部既要受到國法的規范，又要受到黨紀的約束。因此，領導干部要牢固樹立法律底線思維和紀律規矩意識，既要遵守國家法律法規，更要遵守黨內法規，自覺接受法律法規的規范和紀律規矩的約束，自覺、自愿地守法律、講規矩，確保自己的行為永遠在法律和規矩的籬笆之內。

3.領導干部要認識到法大于權，堅持依法行權

領導干部要樹立正確的權力觀，堅持權為民所用、利為民所謀。對法律法規，唯有敬畏唯有服從，而不能把權力凌駕于法律之上。領導干部要做到帶頭尊法守法、依法辦事，不得有超越憲法法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、逐利違法、徇私枉法。

（二）法治思維

法治思維是指按照法律的邏輯來觀察、分析和解決社會問題的思維方式。法治思維的核心是公正。法治思維是以公平正義為價值追求，以重規則、重程序作為認識問題和解決問題的思維方式。法治思維是對法律認識的中級階段。習近平同志反復強調領導干部要運用法治思維來推動改革發展，化解矛盾糾紛，維護社會穩定。領導干部應當具備的法治思維，概括起來，包括五個方面。

1.規則性思維

法治是法律之治、規則之治，規則性思維是法治思維的第一要義。規則性思維，一是要求凡事要講規矩，要求有法可依。二是強調規則的良性品質，要求規則具有確定性、可預期、可執行等特點，良性的規則要能夠告訴人們哪些可為、哪些不可為，以及如何為，人們的行為后果是可預期的。

2.合法性思維

法治意味著憲法法律至上，領導干部應當具備合法性思維。合法性思維，要求領導干部在行使權力時，無論是推動發展、深化改革，化解矛盾、維護穩定等，都應完全符合法律法規的要求，包括行為目的、行為內容、行為手段、行為權限、行為程序等都應做到完全合法，要求權力的行使在法治的軌道和框架下進行。

3.程序性思維

法治國家要求講究程序，無論是國家機關的活動，還是國家權力的行使都應該納入法定程序的軌道，都應受到程序規則的規制。領導干部遇到有爭議或糾紛的問題，即使是非對錯很清晰，也要善于考慮程序上的處理方式，讓爭議各方平等地發表意見。無論是解決糾紛，還是作出決策，都要按照規定的程序進行。

4.權義性思維

權利和義務是法律關系的核心要素，是判斷是非對錯的重要標準。法治思維的實質就是從權利和義務角度觀察、分析、處理問題，通過權利和義務的確認與運作，實現法律的指引、評價、預測、教育、懲罰功能。無論是治理國家，還是管理社會，無論是執法，還是司法，都要尊重保護權利，履行法定義務，承擔法定職責。

5.權責性思維

權責性思維要求領導干部在行使權力的同時，必須承擔與權力相對應的責任。要做到有權必有責、有責要擔當、失責必追究。有權必有責，指領導干部要以“如履薄冰，如臨深淵”的謹慎之心，自覺做到從嚴律己，慎重對待人民賦予的權力，不負黨和人民的重托，為黨和人民掌好權用好權。有責要擔當，指領導干部要將“擔當”作為履職標準，敢抓敢管、敢于碰硬，主動擔當應盡之責，切實做到對組織負責，對事業負責，對人民群眾負責。失責必追究，指領導干部在履行法律賦予的權力的時候，要意識到緊跟權力的責任，要做到權責統一。

（三）法治信仰

法治信仰，是人們對法所表現出的忠誠意識、崇高追求、巨大熱情和高度信任，包含著社會對法治的理性推崇，寄托著公民對法治的理想情感，是對法律認識的最高級階段。習近平同志指出：“法律要發生作用，首先全社會要信仰法律。如果一個社會大多數人對法律沒有信任感，認為靠法律解決不了問題，那就不可能建成法治社會。”領導干部是我們黨治國理政的中堅和骨干，是黨聯系群眾的紐帶和橋梁，在推進全面深化改革、全面依法治國和全面建成小康社會的歷史進程中，要樹立對憲法和法律的堅定信仰，把法律規定內化于心，外化于行，積極主動地遵守憲法和法律。

1.領導干部要帶頭尊法學法守法用法

領導干部是經濟社會發展的組織者，必須具備較高的法治素養，才能在法治軌道上推動改革發展、維護社會穩定。領導干部是國家法律法規的執行者，能否做到嚴格執法、公正司法，關系到法治建設的成效。習近平同志反復強調領導干部要帶頭遵守法律，牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越。領導干部只有帶頭尊法守法，依法辦事，才能以上率下，帶領全體人民積極投身法治中國建設。

2.領導干部要做建設中國特色社會主義法治體系的推動者

黨的十八屆四中全會提出要建設中國特色社會主義法治體系，包括法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系、黨內法規體系。建設社會主義法治體系目標的提出，要求領導干部要踐行新方略、新部署、新要求，樹立法治思維，實現國家與社會治理模式的轉型。法治建設的動力要實現由“計劃型、強力推動型”向國家主導、政府推動、社會參與三方合力推進轉變；法治建設的主體要由單一的國家公共權力主體向黨委、政府、社會組織、居民自治組織、公民的多元主體合作共治轉變；法治規范體系由單一“國家硬法”體系向“國家硬法”與社會組織自治規范、鄉規民約、社會道德習俗等“軟法”共治協調體系轉變。因此，領導干部要做建設中國特色社會主義法治體系的推動者。

3.領導干部要做法治公正的堅守者

“公正是法治的生命線”，這是黨的十八屆四中全會提出的一個重大理論創新命題。它告訴我們，公正是法治的基石和靈魂，是法治的出發點和落腳點。全面依法治國，必須緊緊圍繞保障和促進社會公平正義來進行。領導干部要努力提高運用法治思維和法治方式推動改革發展，化解矛盾糾紛，維護社會穩定的能力，在工作實踐中切實維護社會主義法治的公平正義，以自己的模范行動帶動全社會樹立社會主義法治的堅定信仰。

三、領導干部法治素養的提升路徑

黨的十八大以來，我國法治建設成效顯著，領導干部的法治素養大幅提升，但與新時代的新要求相比，一些領導干部的法治素養還存在一定差距。究其原因，法治意識淡薄、法治思維缺失、法治能力不足是其重要方面。因此，提升領導干部的法治素養必須把法治學習、法治實踐和制度建設統一起來。

（一）加強法律學習，提升法律認知

習近平同志強調，“我們的黨政領導干部都應該成為復合型干部，不管在什么崗位工作都要具備基本的知識體系，法律就是其中基本組成部分，對各方面基礎性知識，大家都得掌握、不可偏廢，在此基礎上做到術業有專攻。”調查發現，當前有的領導干部學習法律夾雜功利色彩，學習上級批示指示和相關政策的積極性大大高于學習法律的積極性；少數領導干部甚至認為，自己整天公務纏身，沒有時間學習法律法規，思想上把學習法律與工作完全對立起來，這是極端錯誤的。學習法律，對工作是一種促進，有利于幫助自己依法決策，依法行政，依法管理、依法辦事。領導干部要通過各種方式各種途徑的法律學習，牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、法大于權等法律意識，真正把法治精神內化于心、外踐于行，運用法治思維來推動工作，促進發展。

（二）推動法治實踐，嚴格依法辦事

“徒法不足以自行”，學法的目的在于運用，要由注重行政手段向注重法律手段轉變，逐步做到在法治實踐中提高依法辦事的能力和水平。“法定職責必須為、法無授權不可為”，黨員領導干部對法定職責范圍內的事情，要盡職盡責，積極做好；對法定職責范圍以外的事情，要如履薄冰，三思而行。要嚴格遵守法定程序，特別是在重大決策時，要把黨的十八屆四中全會要求的“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定”確定為決策的法定程序，確保做到科學民主依法決策。

（三）加強制度建設，營造良好環境

一要加強黨內法規制度建設。黨內法規是管黨治黨的重要依據，是治國理政的重要保障。要完善黨內法規制定體制機制，形成配套完備的黨內法規制度體系。運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，以嚴厲的黨規黨紀促進領導干部帶頭遵守國家法律法規。二要建立健全激勵約束機制。把法治建設成效納入領導干部政績考核指標體系，促進領導干部自覺學法守法，提升法治能力。三要建立健全責任追究和倒查機制。對決策失誤、違法行政、玩忽職守、濫用職權、法治建設不力等造成惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的黨紀政紀責任、法律責任。

（四）自覺接受監督，正確行使權力

衡量領導干部法治能力的一個重要標準是如何對待監督。領導干部法治能力的要害在于自覺接受法律監督以及其他監督方式，以外在監督促進領導干部內在遵守法律法規，樹立法治思維，運用法治方式，進而自覺踐行社會主義法治。各級紀檢監察機關要進一步提高對領導干部有效監督的能力，努力拓寬監督渠道，切實履行監督職責。特別是要充分發揮新成立的監察委的“尖刀”“利劍”作用，將所有公職人員納入監察范圍，實行監察全覆蓋、無死角。要充分發揮社會民主監督和新聞輿論監督的有效形式和途徑，切實改變監督乏力的問題。每一個領導干部都要牢固樹立有權必有責、用權受監督、違法受追究的理念，做到認真對待監督，正確對待權力、謹慎使用權力。

（五）堅持法德并舉，提高為官境界

我國既有厚重的道德傳承，又有悠久的法制傳統，“禮法合治”“德刑并舉”是我國古代治國方略的精髓。在現代國家治理中，我們把法治作為治國理政的基本方式，同時堅持依法治國與以德治國相結合。充分發揮道德對法治的支撐作用，以道德滋養法治；充分發揮法治對道德的保障作用，以法治保障道德。“人不率，則不從；身不先，則不信。”領導干部一方面要堅守法律底線，做尊法學法守法用法的模范，帶頭尊崇法治、依法辦事。另一方面要堅守道德底線，自覺遠離低級趣味，自覺抵制歪風邪氣，以德修身、以德立威、以德服眾，充分彰顯共產黨人的人格魅力，不斷提升人生品位和為官境界，努力提高干事創業和服務經濟社會發展的能力。

四、結語

新時代提升領導干部法治素養是推進全面深化改革的堅強保證，是推進全面依法治國的必然要求，是實現新時代新要求的現實需要，更是領導干部健康成長的內在需求。新時代領導干部法治素養的構成維度包括法治意識、法治思維、法治信仰等三個層面。與新時代的新要求相比，一些領導干部的法治素養還存在一定差距，因此，必須通過法治學習、法治實踐和制度建設等路徑加以提升，使其能夠真正運用法治思維和法治方式來推動改革發展、化解矛盾糾紛，維護社會穩定，以此推動實現全面建成小康社會的宏偉藍圖，并在此基礎上推動實現中華民族偉大復興的宏偉目標。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]習近平.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014.09.

[2]習近平.習近平談治國理政第二卷[M].北京：外文出版社，2017.11.

[3]習近平.決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[M].北京：人民出版社，2017.10.