美國特朗普政府放松金融監管的思路與啟示

■尹振濤，李 歡

2008年美國次貸危機爆發后，為快速恢復美國金融市場穩定，提高金融體系的問責性和透明度，結束大而不倒的局面，保護納稅人利益，使消費者免受金融服務的濫用，美國政府正式頒布了《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》（以下簡稱《多德-弗蘭克法案》），于2010年7月21日由時任美國總統奧巴馬簽署生效。《多德-弗蘭克法案》有兩個最重要的思想，一是防范系統性風險的再次發生，二是加強金融消費者的保護。圍繞著這兩大思想，該法案主要體現了重新構建監管框架，設立消費者金融保護局加強消費者保護，對系統重要性金融機構進行嚴格監管，填補對沖基金等監管空白，對資產證券化及場外衍生品市場進行約束，嚴格銀行資本金監管和業務監管等幾個方面。

一、特朗普政府放松金融監管的原因與路徑

自2010年《多德-弗蘭克法案》正式實施以來，雖然美聯儲、財政部及其他監管部門抱有極強的期望，但在各方壓力特別是金融機構的阻力下，法案實施的效果并不明顯。批評者認為，該法案大大增加了金融機構的運營成本，過分限制了金融行業的投融資行為，同時也使部分投融資需求不能很好地得到滿足。具體而言，《多德-弗蘭克法案》實施以來，暴露出的問題主要表現在以下幾個方面。

（一）金融穩定監督委員會權利過大

組建金融穩定監督委員會（FSOC）是《多德-弗蘭克法案》對金融監管框架調整最核心的內容，新成立的FSOC置于美聯儲和其他聯邦監管機構之上，被賦予金融監管，特別是宏觀審慎監管的最高決策權利。FSOC每季度召開一次會議，其決議主要以財政部長或者大多數成員討論的意見為主，但由于委員均來自各個具體部門，因此各部門利益因素較濃，容易受到個人主義和部門利益的影響。按照《多德-弗蘭克法案》的規定，如果2/3的投票成員認為某金融機構將對美國的金融穩定構成威脅，FSOC則可以指定其為系統重要性金融機構（SIFIs），并將服從美聯儲的統一監管和更高審慎監管標準。但目前FSOC認定SIFIs的權力模糊，甚至FSOC在《多德-弗蘭克法案》頒布后的近6年里，都沒有牽頭確定系統性風險的統一認定標準，其工作效率緩慢備受質疑。

（二）美聯儲的金融監管權力過大

次貸危機后，美聯儲在《多德-弗蘭克法案》框架下，推行金融機構“生前遺囑（Living Will）”制度和銀行業“壓力測試（Stress Test）”計劃。生前遺囑是指系統重要性金融機構在正常經營情況下，需要事先制定如遇危機時的危機處置和破產清算方案。首先，這一方案是否通過完全依賴美聯儲及FSOC的裁決和認定；其次，一旦金融機構經營出現問題，面臨破產危機時，生前遺囑程序將授予美國聯邦存款保險公司（FDIC）和美聯儲自由裁量權。壓力測試旨在測試美國銀行抵御經濟金融風險時的能力，由于壓力測試過程保密，國會和公眾很難評估美聯儲監督的有效性，也難以評估測試結果的完整性和科學性。

（三）消費者金融保護變相阻礙獲取金融服務

自《多德-弗蘭克法案》出臺后，許多人不滿足新法案提出的有關合格抵押貸款（QM）條件，導致近年來美國的抵押貸款總額大幅度下降。根據美聯儲的分析，約1/3的非裔和西班牙裔借款人無法滿足QM的最低承保要求（Bhutta&Canner，2013）。《華爾街日報》報道稱，2014年在所有銀行和非銀行貸款機構中，對黑人和西班牙裔美國人的抵押貸款總額比2007年下降了52%，而其他種族群體的這一比例也下降了37%融資需求（Ensign et al.，2016）。另據統計，2007～2015年，全美信用卡賬戶數減少了15%，但利率高出200個基點，其中低收入消費者的信用卡發放量下降了50%，這些賬戶的平均信用卡授信額度縮水31%，美國的低收入人群使用信用卡越來越少（Lux&Greene，2015）。同時，《多德-弗蘭克法案》對信用卡和借記卡的新管理規定，增加了銀行的運營成本和基本服務成本，銀行不得不通過提高對借記卡用戶收費和提高每月持有最低余額來維持免費賬戶。2015年7月9日，銀率網調查了美國25個城市的10家銀行和儲蓄機構，發現提供免費支票的銀行比例在《多德-弗蘭克法案》出臺前為75%，到2015年則下降至37%。

（四）金融消費者保護局職責模糊

《多德-弗蘭克法案》頒布后新成立的金融消費者金融保護局（CFPB）也被質疑權利過大，職責模糊，實際作用有限。第一，CFPB經費直接來源美聯儲，無需經過國會批復撥款程序，由于缺乏預算自主決策權，其獨立性備受質疑。第二，CFPB沒有成員委員會的內部審查制衡機制，缺乏正式和非正式的國會、行政、司法等外部監督。第三，CFPB與其他金融監管部門有一個很大的不同，就是該局只有局長一人領導，而其他金融監管部門都是由一個委員會領導。例如，美聯儲是由一個7人組成的委員會投票決定，美聯儲主席沒有比其他委員更大的投票權。

（五）中小銀行難以承擔激增的合規成本

《多德-弗蘭克法案》出臺后，極大地提高了金融機構的合規和監管成本，其中中小銀行更是難以承受。2014年，喬治梅森大學莫卡特斯研究中心對全美41個州的大約200家小銀行進行問卷調研，約90%的受訪銀行表示，自《多德-弗蘭克法案》頒布以來，銀行的合規成本快速上升，部分小型銀行已經計劃取消或停止某些產品和服務（Peirce et al.，2014）。根據美國信用社協會（NCUA）的數據，2010年美國共有7339家小型信用合作社，到2015年底數量下降到6021家。《多德-弗蘭克法案》中對銀行業的嚴格監管使嚴重依賴社區銀行的小企業融資受到明顯的傳遞效應，小企業的貸款數額被迫下降。據亞特蘭大聯邦調查局于2016年公布的一項調查顯示，自《多德-弗蘭克法案》頒布以來，由于社區銀行監管負擔和運營成本的加重，銀行對小企業的貸款下降11%，63%的小企業和58%的初創企業融資需求都沒有得到滿足。

出于以上對《多德-弗蘭克法案》的質疑以及其他因素，特朗普競選總統前和當選總統后曾多次提出要廢除奧巴馬時期留下的《多德-弗蘭克法案》，甚至公開表示“多德弗蘭克法案就是一場災難”（王鳳巖和魯政委，2017）。在特朗普的競選施政綱領中，表達了廢除《多德-弗蘭克法案》的四條主要理由：一是自《多德-弗蘭克法案》頒布的6年后，美國的經濟增長仍低于2%，僅為歷史平均水平的一半；二是美國人民的工資水平停滯不前，儲蓄減少，數以百萬計的人失業或未能充分就業，并已完全退出了勞動力市場；三是大型銀行的規模越來越大，而社區金融機構正在以每天一家的速度消失；四是納稅人仍然在為那些大而不倒的金融機構買單。

因此，2017年6月，在特朗普總統的積極推動下，美國眾議院金融服務委員會主席杰布·亨薩林（Jeb Hensarling）提出了旨在放松金融監管的《金融選擇法案》（Financial Choice Act），并順利通過了眾議院審議。由于《金融選擇法案》中廢除有序清算權，限制美聯儲的緊急貸款權利，廢除金融穩定委員會指定系統重要性金融機構的權利，部分撤銷沃爾克規則等條款過于激進，受到了大多數民主黨甚至部分共和黨人士的極力反對（陳昊和魯政委，2018），因此，該法案至今未提交參議院投票表決。從目前情況看，《金融選擇法案》可能將徹底流產。

倘若《金融選擇法案》不能順利通過，特朗普總統難以達成去監管目標，美國經濟就會仍然處于低速增長狀態，同時對特朗普而言也沒有兌現其競選時的施政承諾。因此，同樣在特朗普總統的授意和支持下，參議院共和黨人麥克·科拉波（Mike Crapo）在《金融選擇法案》的基礎上進行調整和修改，提出了新的《促進經濟增長、放松監管要求、保護消費者權益法案》（Economic Growth，Regulatory Relief and Consumer Protection Act，以下簡稱《放松監管法案》）。《放松監管法案》對《多德-弗蘭克法案》的修改較小，得到了部分民主黨議員的支持。2018年3月14日，美國參議院以67票贊成、31票反對通過了該法案。與《金融選擇法案》不同，《放松監管法案》則較為緩和，并未完全推翻《多德-弗蘭克法案》中的核心內容，只是減輕了社區銀行及部分中小型銀行的監管標準，因此獲得了大多數民主黨和共和黨議員的贊同。2018年5月22日，該法案正式提交眾議院審議，以257票贊成、159票反對的結果獲得通過，并于5月25日正式簽署實施。

二、特朗普政府放松監管的政策措施及比較

（一）《金融選擇法案》的主要內容

從上文可以看出，特朗普政府有關放松金融監管的思路主要體現在《金融選擇法案》與《放松監管法案》兩部法案中，且存在一些顯著差異。《金融選擇法案》篇幅較大，長達600多頁，共包括12個部分，其主要內容有以下六個方面。

1.取消對破產銀行的政府兜底承諾

《金融選擇法案》廢除了《多德-弗蘭克法案》中的有序清算權，用新的聯邦破產法相關章節替換有序清算權，該章節保留了允許大型復雜的金融機構在不讓納稅人買單的情況下安全地破產；廢除了《多德-弗蘭克法案》中授權聯邦存款保險公司和美聯儲在經濟危機時期擔保銀行債務的條款，并進一步限制美聯儲的緊急貸款權力，禁止美聯儲使用外匯穩定基金救助金融機構或其債權人；《金融選擇法案》簡化了系統重要性銀行的生前遺囑的提交和審核程序，即具有系統重要性的金融機構不用再定期（一般指每年）提交新版報告，而是不多于兩年一次，并降低了審核流程和報告程序。除此之外，《金融選擇法案》要求提高金融機構的應急準備金計提標準，以期避免再次使用納稅人的資金救助銀行。

2.重新定義監管部門職權

《金融選擇法案》廢除了金融穩定監督委員會將非銀行金融公司指定為系統重要性機構的授權職責，并追溯既往地撤銷其先前對某些非銀行金融公司的指定，同時撤銷了FSOC指定特定金融活動加強審慎標準或保障措施的權利。更為重要的是，《金融選擇法案》取消了FSOC授權解散“對美國的金融穩定構成嚴重威脅”的金融機構的權利。重組消費者金融保護局，將其移除美聯儲體系內，并更名為消費者法律執行局。改革其組織結構，用類似于其他消費者或投資者保護機構的多成員、兩黨聯合的委員會制度取代當前的唯一負責人制度，并授權國會有權對其進行問責。同時，要求消費者法律執行局在制定法規前進行成本效益分析，充分考慮和評估政策對金融機構和金融業務的負面影響或沖擊。

3.提高壓力測試制度的透明度

在當前壓力測試過程中，美聯儲在審核銀行上報的相關數據、模型和材料時，特別是在確定其壓力測試結果通過與否時，并未確定統一、公開和透明的標準。雖然，針對這一問題，美聯儲的解釋是“沒有明確的標準是為了防止銀行刻意照本宣科”，但在實際執行過程中，壓力測試卻更像一場“貓鼠游戲”，缺乏必要的客觀公正性。因此，《金融選擇法案》建議，美聯儲必須對相關的監管政策、評估模型等核心內容給出明確的說明和執法依據，在出臺前向審計總署和國會預算經濟顧問小組提供備份材料，并對所有的壓力測試做出總結性說明報告。

4.減輕中小金融機構的監管壓力

《金融選擇法案》要求監管部門必須根據銀行業務模式和風險特征，針對性地制定監管規則，降低高評級和管理良好的金融機構的程序化監管報告負擔。針對中小金融機構，《金融選擇法案》更是明確提出，必須進一步簡化社區銀行的日常監管報告頻次，將四個季度報告改為只提交第一季度和第三季度報告。同時，《金融選擇法案》要求監管機構提高監管的性質透明度，對存款機構及時審查并提供最終審查報告，并賦予金融機構針對監管政策和執行結果提交至獨立的仲裁機構進行申訴的權利。

5.部分撤銷沃爾克規則

《金融選擇法案》撤銷了《多得-弗蘭克法案》最為核心的沃克爾規則，即禁止銀行從事自營交易或發起、并購并持有對沖基金或私募股權基金及其任何股份、合伙權益或其他所有者權益的規定。同時，《金融選擇法案》規定，由美聯儲監管的非銀行金融機構從事自營交易和發起或投資對沖基金或私募股權基金也不再受額外的資本金要求和額外的數量限制。根據以上調整，沃爾克規則提出的對FSOC、聯邦銀行監管機構、美國證監會（SEC）和美國商品期貨交易委員會（CFTC）制定和落實沃爾克規則的具體時間要求，即最終生效時間也隨之廢除。

6.放松金融從業人員的限制

《金融選擇法案》不再為華爾街從業人員設限獎金，不再固定大型金融機構對外披露其CEO同員工中位數薪資的差距。

（二）《放松監管法案》的主要內容

與《金融選擇法案》相比，《放松監管法案》對內容進行了精簡，總篇幅196頁，共分為6個部分：一是便利消費者獲取抵押貸款；二是放松監管要求，確保消費者更易獲取授信；三是保護退伍士兵、消費者及房產所有者；四是對部分銀行控股公司監管規則的修改；五是促進資本形成；六是保護學生借款人。其主要內容體現在以下四個方面。

在喀什噶爾河流域的灌溉區域規劃和管理。供水系統適用于不同的行政管轄和管理。水管理有很多缺點。例如，庫尚河的上游和下游地區由河流管理管理局管理，中西部地區由河流管理總局管理，由河流管理管理局管理，由河流管理管理部門管理。在卡什卡河、河川和河谷管理的水庫管理部門管理著卡什卡河流域管理部門的管理部門，由水利局管理，水的一部分來自庫克灣的粥鎮。河流相互依賴，相互依賴。由于水資源的復雜管理地位，缺乏單一的管理和水資源管理、工程規劃、建筑、開發、甚至管理都將受到洛林主義和復雜管理的影響。河流域的限制還沒有完全排水系統。

1.為消費者獲取抵押貸款提供便利

一是放寬農村地區的不動產抵押貸款條件。取消農村地區交易額少于40萬美元的不動產及其權益交易的資產評估，為農村地區的不動產抵押貸款提供便利。同時，為了保護農村地區貸款戶的權益，禁止貸款機構隨意出售、轉讓或以其他方式受讓該項債權，除非由于該貸款機構破產或貸款人自身的原因。

二是降低小銀行抵押貸款的信息披露標準。如果銀行和信用社在2年內發起的封閉式抵押貸款數量或開放式信用貸款數量不超過500筆，那么該銀行或信用社將不用滿足高要求的信息披露標準。

三是豁免小銀行設立住房抵押托管賬戶。《放松監管法案》規定，總資產規模小于100億美元的商業銀行或信用社，且每年發放的第一留置權抵押貸款數量少于1000筆的小型金融機構，可以不用設立住房抵押貸款專項托管賬戶，以此增強其資金運用效率，降低資金成本。

四是鼓勵更多的機構或個人從事抵押貸款業務。《放松監管法案》放寬了從事抵押貸款機構的認定范圍，并鼓勵更多的機構和個人從事抵押貸款業務或輔助工作。同時，《放松監管法案》鼓勵各類持牌機構的信貸員開展更多的展業活動，協助客戶更加便利地獲得抵押貸款，并從中獲取合理的服務費。

五是增加更多的貸款申請渠道和提高客戶體驗。《放松監管法案》提出應進一步促進網上開戶及交易行為，金融機構可以通過消費者提供的身份證、駕照的掃描件或電子圖片來采集與核對信息，讓普通的金融消費者更加便利地獲得金融服務。

2.降低中小銀行的監管標準和要求

一是降低中小銀行的資本充足率要求。《放松監管法案》降低了總資產規模小于100億美元的社區銀行的資本充足率要求。針對資本充足率在防控系統性風險方面的不足，次貸危機后巴塞爾資本委員會引入了新的杠桿率標準，作為資本充足率指標的補充，但該指標的計算流程和風險加權系統過于復雜，對中小銀行而言，增加了監管和運營成本。為此，《放松監管法案》簡化了社區銀行的杠桿率計算公式，不再基于風險加權資產，而是簡單要求總資產在100億美元以下的社區銀行的杠桿率在8%～10%之間，即可視為滿足資本充足率要求。

二是認可中小銀行互助存款受存款保險制度保障。為支持中小銀行互助行為，《放松監管法案》規定互助存款總額不超過50億美元或不超過一方總資產的20%，均可納入存款保險制度范圍。

三是適當放寬中小銀行對自營業務的約束。《多德-弗蘭克法案》對銀行的自營業務進行了嚴格限制，只允許銀行因做市交易或風險對沖等原因從事自營交易，同時，銀行最多也只能將一級資本的3%投資于對沖基金和私募基金。而最新的《放松監管法案》則取消了總資產小于100億美元，且交易總額小于銀行總資產5%的中小銀行開展自營業務的限制，批準中小銀行可以發起設立對沖基金或私募基金，此舉對盤活中小銀行原本有限的資本金具有極大幫助，也能夠增強小銀行抵御風險的能力。

四是鼓勵各類聯邦儲蓄貸款協會轉為普通的小型商業銀行。聯邦儲蓄貸款協會是在美國政府支持和監管下專門從事儲蓄業務和住房抵押貸款的非銀行金融機構，屬于小型互助性信貸組織，其資金主要來自儲蓄存款，而貸款主要為住房抵押貸款。為了提高儲蓄貸款協會擴大資本金來源的能力，并實施更為規范的運作和合理的治理結構，美國政府一直支持儲蓄貸款協會申請轉變為小型商業銀行。《放松監管法案》再次降低了儲蓄貸款協會轉為銀行的成本，簡化了申請及轉型的程序，允許總資產少于150億美元的聯邦儲蓄協會可以不用申請牌照、無需變換章程即可直接成為商業銀行，從事更多元化的業務。

五是簡化中小銀行信息披露報告要求。一般來說，按照現有的監管要求，所有的商業銀行都需要按季度向監管機構及普通投資者提交詳細的財務報告，進行信息披露。但是對于中小銀行而言，每年四次的信息披露規定動作需要填寫大量的數據表格和撰寫“大部頭”的程式化文件，這都給中小銀行帶來了巨大的人力、物力和財力負擔。為此，《放松監管法案》簡化了總資產規模小于50億美元的小型銀行一季度和三季度的信披報告的格式內容要求，從而為中小銀行減輕負擔。

六是減少小型銀行的現場監管頻次。按照《多德-弗蘭克法案》要求，監管機構至少每12個月內需對銀行進行一次全面的現場審查，只有總資產少于10億美元的銀行才可以18個月現場檢查一次。對此，《放松監管法案》將現場檢查門檻進行了適當的提升，將10億美元門檻提升到30億美元，今后總資產30億美元以下的小型銀行只需要一年半檢查一次，從而變相地降低了銀行的監管成本。

3.調整系統重要性金融機構的認定標準及監管要求

一是提高系統重要性金融機構的門檻。《多德-弗蘭克法案》規定總資產達到500億美元以上的銀行和被FSOC提名的非銀行金融公司應該被認定為系統重要性金融機構（SIFI），即遵從“大而不倒”原則，承受更高的監管標準和要求，以維護市場公平和防范系統性金融風險。為此，很多金融機構為降低監管成本，增強資金使用效率采取主動拆分、降維和縮表等方法降低自身的重要性程度，例如通用資本、大都會人壽和美國國際集團（AIG）等已主動從系統重要性名錄中剔除。《放松監管法案》則直接將系統重要性的總資產門檻提高了5倍，即總資產超過2500億美元的銀行或非銀行金融機構及金融控股公司才會被認定為系統重要性機構。總資產在500億～1000億的金融機構在新法案生效后不再具有系統重要性，總資產在1000億～2500億的金融機構在新法案生效的18個月后也將不再具有系統重要性。根據統計，認定標準調整后，將使需要面臨年度壓力測試的大型商業銀行數量從此前的40家減少到12家左右。

二是降低部分金融機構的壓力測試成本和頻率。《放松監管法案》降低了壓力測試的頻率，要求美聯儲提供兩種不同的壓力測試假設場景，即“一般情況”和“嚴重不利情況”，此前《多德-弗蘭克法案》規定壓力測試的假設場景有三種，即“一般情況”、“不利情況”和“嚴重不利情況”。減少一種場景，事實上可以大幅降低金融機構實施壓力測試的直接成本。

三是放松非系統重要性機構的最高杠桿率要求。《放松監管法案》根據最新的系統重要性機構總資產的門檻，調整了其相應的杠桿率要求。《多德-弗蘭克法案》要求總資產500億美元以上的系統重要性金融機構的負債比率不超過15∶1（15倍杠桿率），而《放松監管法案》只要求總規模超過2500億美元的系統重要性機構低于15倍杠桿率，對總資產500～2500億美元的金融機構進行了豁免，也對部分外資銀行進行了豁免。

四是提高金融機構設立風險委員會的門檻。《多德-弗蘭克法案》要求總資產達到100億美元的銀行集團需要單獨設立風險委員會，《放松監管法案》則只規定總資產超過500億美元的銀行執行此規定。

4.再次重申金融消費者權益保護

一是避免個人債務負擔過重。為了避免消費者在不知情的情況下，被多家金融機構同時提供貸款，且也為了避免消費者主動惡意多頭借貸行為，《放松監管法案》要求在消費者發出借款申請后，個人征信機構或其他信用報告機構需要暫時凍結個人信用信息查詢。在鎖定期間內，不得向其他或多家機構提供和披露消費者信用報告內容，直至消費者主動提出解除安全凍結申請。

二是保護學生和老年人群體。對于涉及學生借款人或擔保者的教育貸款，債權人不得在擔保人死亡或破產時宣布學生債務人違約或強制加速還款；當債權人得知學生貸款人死亡后應該在合理的時間范圍內解除擔保人的教育貸款責任；如果學生貸款人解除了教育貸款的責任，債權人應該在合理的時間范圍內及時通知擔保人。為保護老年人隱私和特殊權益，《放松監管方案》規定，如果民事案件或行政訴訟中涉及65歲以上老人，不管是受到欺詐還是自身存在違法違規行為，都可以豁免信息披露義務。

三是保護退伍軍人信貸。為解決退伍軍人醫療債務糾紛，《放松監管法案》規定退伍軍人需要提交一份退伍軍人事務部為支付債務而承擔的責任證明、退伍軍人事務部對醫院護理、醫療服務和有關的護理服務的付費證。自新法案頒布后1年內，退伍軍人事務部應建立數據庫允許消費者征信機構及金融服務機構核實其提供的信貸服務是否用于退伍軍人的醫療費用，同時征信機構也應當提供免費的電子信用監測服務。

表1是《金融選擇法案》和《放松監管法案》主要內容的對比，從表1可以清晰地看出，《金融選擇法案》著重解決金融機構“大而不倒”和監管部門職權過大的問題，而《放松監管法案》則更加注重放松對中小銀行的監管和金融消費者保護。

表1 《金融選擇法案》和《放松監管法案》主要內容對比

三、美國金融監管的最新趨勢對中國的借鑒及啟示

中國和美國的金融市場雖然存在極其顯著的差異，但金融行業都經歷了從混業到分業再到混業的交替發展過程，具有類似的“國家+地方”的網狀監管體系，都屬于機構分業監管的整體框架，同時又都缺乏一定的金融協調與統籌的效力。因此，回溯美國金融監管改革進程，并及時捕捉和跟蹤最新的監管動態，對當前我國防范系統性金融風險，深化金融監管體制改革具有極其重要的借鑒價值。

（一）金融監管應堅持監管適度的原則

回溯美國金融危機史及金融監管改革路線，其金融監管一直是放松與加強交替進行。從基于衍生品濫用、金融監管不嚴產生的《多德-弗蘭克法案》和基于美國經濟復蘇緩慢產生的《金融選擇法案》，以及最終多方博弈的產物《放松監管法案》來看，金融監管政策并不是一成不變的，而是要根據國內的實際情況而定。當前，我國正處于經濟新常態，供給側結構性改革引領下的去杠桿、去產能等一系列舉措穩步推進，在此過程中，金融監管扮演著重要的角色，強監管態勢已經成為當前金融市場公認的政策環境。但我們也應該清晰地認識到，強監管是在特殊歷史時期和階段所提出的，具有鮮明的時代背景和特征。因此，現階段金融機構應該本著“擁抱監管”的心態，而監管機構則應該懷著對市場負責任的態度，堅決打好決勝全面建成小康社會的“三大攻堅戰”。

（二）金融監管不能錯傷小企業和個人的金融需求

監管過于嚴格或復雜導致銀行的合規成本增加，其負面作用最終會向消費者和企業轉移，消費者和企業難以獲得貸款或要以更高的成本獲得貸款，這將不利于居民的消費和企業的投資。在《金融選擇法案》和《放松監管方案》的主要內容中，都可以看到美國監管部門非常關注小企業和個人抵押或消費貸款的現實狀況，進一步優化融資環境的政策訴求（宋湘燕和袁春旺，2018）。中國經濟發展需要新的動能，實現新舊動能的盡快轉換，而擴大和支持消費升級、鼓勵中小微企業發展和創新成為合理的選擇。因此，在加強金融監管的同時，絕不能錯傷小微企業及個人真實、合理的金融需求，而應該營造更加完善和友善的金融服務環境。2018年6月2日，中央銀行聯合銀保監會、證監會、發改委及財政部印發《關于進一步深化小微企業金融服務的意見》，從貨幣政策、監管考核、內部管理、財稅激勵、優化環境等方面督促和引導金融機構加大對小微企業的金融支持力度。同時，圍繞小微企業融資實施金融機構定向降準政策，鼓勵各類中小銀行將降準資金主要用于小微企業貸款，著力緩解小微企業融資難、融資貴的問題。

（三）金融監管要加強金融消費者權益保護

金融市場的基本功能之一是向投資者與消費者提供所需要的金融產品，而金融監管也必須在金融機構與消費者的利益之間取得平衡，如果為了保護消費者的利益而過分地剝奪金融機構的市場權力，那么就很可能走向這一初衷的反面。自《多德-弗蘭克法案》頒布后，美國成立了金融消費者保護局，保護消費者金融服務不受市場濫用行為的侵害。同時，針對當前金融監管政策及市場現實需求，《放松監管方案》雖然進行了大幅度的調整，但仍然非常強調保護金融消費者的合法權利和金融訴求。就中國而言，自2012年起，當時的“一行三會”分別成立了各自的金融消費者（投資者）保護局，將金融消費者權益保護作為金融監管乃至金融業發展的重要目標之一（尹振濤，2018）。在2015年12月底出臺的《推進普惠金融發展規劃（2016～2020）》中，也明確提出要進一步修訂和完善金融消費者保護的法律體系。加強金融消費者保護，要建立統一的金融消費者權益保護機構，建立金融消費者投訴處理機制。加強金融消費者保護，要鼓勵適合中小企業、低收入消費者的信貸產品創新，讓金融惠及更多的企業和個人，以此實現普惠金融發展目標。加強金融消費者保護，要建立事前預防和事后懲罰機制。對于申請成為貸款或類貸款公司的機構建立嚴格的審核標準，對金融機構侵犯消費者權益的行為進行嚴厲打擊。